作者簡介：靳林明律師在政府和社會資本合作（PPP）領域具有豐富的經驗，涉及的行業(yè)領域廣泛，其主辦的多個基礎設施項目獲得律師業(yè)界大獎，其也被評為PPP項目金牌律師。靳律師為國家發(fā)改委《基礎設施和公用事業(yè)特許經營法》立法專家組成員、國家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財政部PPP中心法律專家、財政部第三批PPP示范項目評審專家，多省PPP入庫專家，多個學術機構PPP專家。靳律師多次參加PPP項目評審，正在或曾經擔任中山大學嶺南學院、北京國家會計學院、廈門國家會計學院等多家機構PPP培訓講師。
2015年4月交通運輸部（“交通部”）發(fā)布《交通基礎設施政府與社會資本合作等模式試點方案》，此后，公路基建PPP項目如雨后春筍不斷涌現(xiàn)。時移世易，既有的制度規(guī)范總是難以跟上實踐發(fā)展的腳步。2017年1月16日，交通部發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）公路建設項目投資人招標投標管理辦法（征求意見稿）》（“《辦法》”），主要對公路類PPP項目從項目發(fā)起至投標結束全流程進行了規(guī)范，全文既有亮點也不乏值得商榷之處。
早在2007年10月16日交通部就曾頒布《經營性公路建設項目投資人招標投標管理規(guī)定》（交通運輸部令2015年第13號）（“《規(guī)定》”），對公路建設項目投資人招投標活動做出規(guī)定，將《辦法》與《規(guī)定》比較，重點和亮點都很鮮明：一是明確政府與社會資本方的合作方式。 需要成立項目公司的，招標人應當與依法選定的投資人簽訂投資協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂PPP合作項目合同；二是明確PPP公路建設項目招標前須落實補助資金來源；三是設置兩階段招標的方式；四是評標方法刪除了《規(guī)定》中的最短收費期限法，對于PPP項目而言，項目的運營期限在實施方案中都已設定，以收費期限作為評標方法已無實際意義，理應刪除；五是縮短了編制資格預審申請文件和投標文件時間；六是履約擔保形式限于保證金，不再接受其他形式的擔保；七是增加“監(jiān)督管理”章節(jié)，強調實施機構的監(jiān)管職責和項目公司的信息披露義務。
新法的頒布常常伴隨著舊法的廢止，根據《辦法》第五十七條，自《辦法》施行之日起，《規(guī)定》也就同時廢止，也就是說，新法取代了舊法。但是，單單看標題就會發(fā)現(xiàn)，兩個文件規(guī)制的對象范圍并不完全重合，《辦法》規(guī)制的是PPP公路建設項目投資人招標投標行為，而《規(guī)定》規(guī)制的對象則是經營性公路建設項目投資人招標投標行為，并不限于PPP模式。如果《規(guī)定》就此廢止，那么非PPP模式公路建設項目的投資人招投標該何去何從呢？還是說我們可以大膽猜測，社會投資者參與非PPP模式的公路建設項目已不在政策制定者的考慮之列，未來PPP模式將是社會資本參與公路建設的主要甚至是唯一路徑呢？
《辦法》提到，公路建設PPP項目包括特許經營和政府購買服務兩種形式。《辦法》所說的“政府購買服務”是指社會資本承擔非收費公路建設項目的融資、建設和養(yǎng)護責任，合作期滿后將公路及其附屬設施、相關資料等無償移交給政府，并由政府向社會資本或者項目公司支付合理費用。這顯然不是我們所認為的“政府購買服務”，準確的說法應當是“政府付費型PPP”。《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預[2017]87號）（“87號文”）一出，公路建設不得采用政府購買服務模式已成定局，按《辦法》的表述，公路建設成了政府購買服務的對象，顯然有違87號文的禁止性規(guī)定。錯將“政府付費型PPP”當作“政府購買服務”，混淆了概念事小，稀里糊涂踩了雷區(qū)被誤傷可就不妙了。
從《辦法》全文來看，政策制定者對社會投資人參與公路建設持鼓勵和歡迎的態(tài)度，從以下規(guī)定中就可見一斑：
一是取消投標人資產門檻，降低資本金比例門檻。根據《規(guī)定》，投標人須滿足“總資產六億元人民幣以上，凈資產二億五千萬元人民幣以上”這一硬性要求，《辦法》則刪除這一資產要求，只保留了三年盈利的條件。此外，《規(guī)定》中要求投標人“凈資產不低于項目估算投資的百分之三十五”，《辦法》將其修改為“凈資產與項目總投資估算的比例不低于國務院規(guī)定的公路項目最低資本金比例”，也就是《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》所要求的20%。
二是降低對聯(lián)合體成員資質要求。《規(guī)定》要求，“聯(lián)合體各方均應符合招標人對投標人的資格審查標準”。而《辦法》將上述規(guī)定修改為“聯(lián)合體各方在其承擔的工作范圍內應當符合招標人對投標人的相應資格條件要求”。前后規(guī)定看似差別不大，實則變化不小，依據《辦法》，只具有設計、施工等某一環(huán)節(jié)的社會資本方，雖然不完全符合資格審查要求，只要在其負責的環(huán)節(jié)具備相應的資質，均有可能通過聯(lián)合體的形式參與公路建設PPP項目。
三是修改投標擔保額度的要求，《規(guī)定》規(guī)定的投標擔保的額度“一般為項目投資的千分之三，但最高不得超過五百萬元人民幣”只要不超過五百萬元上限，投資擔保的比例完全可能超過千分之三。《辦法》則將“千分之三”設定為投標保證金的額度上限，對于規(guī)模較小的項目而言，無形中降低了投標人的負擔。
不論是降低投標門檻，或是減輕投標人負擔，規(guī)定的變化實際上都反映了政策制定者鼓勵社會資本方參與公路建設PPP項目投標的動機。政策一片大好，機會正在向社會資本敞開懷抱。
