日前，財政部等六部委下發(fā)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱“財預[2017]50號文”），引起業(yè)內各方密切關注和熱烈討論。筆者結合“財政部有關負責人就印發(fā)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》答記者問”有關精神，就財預[2017]50號文中關于規(guī)范PPP運作的要點作簡要評析如下：
一六部委聯(lián)合發(fā)文，堅定督導規(guī)范運作
經過兩年多的熱運力推，2017年應當是PPP的理性規(guī)范之年。過去PPP與政績、業(yè)績目標掛鉤，一味強調入庫項目數(shù)量、投資額、落地率，運作程序混亂、犯越規(guī)范界線、多頭管理等負面現(xiàn)像也隨之而起，這些都在不同程度上削弱或背離推行PPP的初衷。本次財預[2017]50號文由六部委聯(lián)合發(fā)文，既有關系項目發(fā)起和過程監(jiān)管的財政、發(fā)改部門，也有融資監(jiān)管部門的人民銀行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會，還有關系項目合規(guī)運作、法律責任追究的司法部，可見中央各部門對規(guī)范運作PPP項目的決心之堅定，當然也反映了當前PPP運作隱患風險之普遍和嚴重。
二對地方政府舉債再次重申“修明渠、堵暗道”，規(guī)范運作PPP方可收“明渠”之效
為整治地方政府債之積弊沉疴，2014年以來中央持續(xù)出臺了大量的規(guī)范性文件，如2014年修訂的預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）以及配套的《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（銀監(jiān)會財綜[2016]4號）、《國務院關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國發(fā)[2014]62號)、《政府非稅收入管理辦法》（財稅[2016]33號）等規(guī)定。這些文件要求地方政府及其平臺公司舍棄過去慣用的招商融資手段和建設理念，由于缺乏明確成熟有效的壓力緩釋措施，在實施過程中也造成了不適應和持續(xù)陣痛，以至于不少地方對這些文件精神能否得到持續(xù)堅定的執(zhí)行產生了懷疑。財預[2017]50號文與這些文件一脈相承，且態(tài)度鮮明，可以打消當前存在的關于為發(fā)展地方經濟和建設而準備對既定的規(guī)范政策進行打折、修正的念頭。
國發(fā)[2014]43號明確指出，修明渠、堵暗道，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，推廣使用政府與社會資本合作模式，同時堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。過去的借道平臺公司進行債務融資、墊資施工、委托代建（BT）以及不規(guī)范的“財政補貼、稅費返還、土地平衡”等本地土政策陸續(xù)被叫停，各類可能構成政府擔保責任的支持性文件也被政府確認無效或收回。然而，彼時PPP作為“明渠”之一，尚不成熟，尚未得到各地政府充分認知、接受和重視，在此新舊交替之際，便形成了地方建設和轉型發(fā)展的壓力。隨著中央各部委對PPP的大力倡導和激勵，政府與社會資本的積極性被調動起來，PPP在很短時間內流傳全國，并被上升到關系到改革全局的戰(zhàn)略高度。不少地方為追求入庫項目數(shù)量、金額，從快沖量，沒有整體長遠規(guī)劃，前期準備工作粗疏，甚至還是按照BT思路設計交易結構和回報機制，項目虛構濫造、投資額虛增、財務測算失真，物有所值和財政承受能力論證流于形式，沒有避開保底承諾或固定回報，沒有化解存量地方債務，反而又陷政府債務于不可控之境地，背離了PPP推行的初衷。財預[2017]50號文強調：只有規(guī)范運作PPP，方可收“明渠”之效。
三基于過往PPP實踐，針對性提出了明確的規(guī)范要求并建立了聯(lián)合監(jiān)管和責任追究制度
（一）財預[2017]50號文規(guī)范政府與社會資本合作行為的主要內容
財預[2017]50號文的基調是規(guī)范PPP，而不是叫停PPP，核心原則是：強調由社會資本獨立承擔項目投資風險，嚴禁地方政府通過不規(guī)范的PPP項目以及投資PPP項目的政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。對地方政府及其所屬部門參與PPP項目，明確提出了“四不得”原則：
1. 不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金；
2. 不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失；
3. 不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益；
4. 不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。
上述“四個不得”反復使用“不得以任何方式”，包括一切明顯的或隱晦的方式，確定無疑的強調，對上述四個方面進行合規(guī)性評判時不應含糊，推行PPP應當排除一切相關嫌疑。上述“四個不得”將成為今后PPP規(guī)范運作的紅線，在PPP實施方案、合同或其他涉及政府方義務責任的法律文件中均不得觸犯。其中：
“不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金”在實務中主要體現(xiàn)為：政府方不得就社會資本投資設定任何回購安排，如承諾收購社會資本方在項目公司中的股權或在非政府原因導致PPP合同提前終止時，以補償名義使社會資本方收回投資本金。
“不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失”在實務中主要體現(xiàn)為：在非因政府方原因導致社會資本方投資本金出現(xiàn)損失時，政府不得承諾對社會資本方投資損失進行補償。如，在非因政府方原因導致PPP合同提前解除時，對社會資本方投資本金損失進行補償；再如，為了確保社會資本方能夠優(yōu)先收回投資本金，作為劣后分配收益和優(yōu)先承擔虧損一方。
“不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益”是指，在項目回報機制或涉及政府財政支出責任方面，應當設置政府采購款的支付條件，應強調與社會資本提供公共服務產品的績效考核結果掛鉤，并設置了全面而明確的考核標準和掛鉤機制，禁止設置可能導致政府方承擔固定回報、兜底承諾、明股實債責任的合同條款或交易架構。
對于政府方通過股權投資基金方式參與PPP項目的，“不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債”。在實務中主要體現(xiàn)為，通過“有限合伙”協(xié)議、結構化安排或其他附加條款，使政府方成為普通合伙人（GP），對PPP項目風險承擔無限連帶責任，或者作為劣后級分配和優(yōu)先承擔虧損一方，以吸引財務性投資資金，變相融資。
（二）財預[2017]50號文監(jiān)管政府與社會資本行為的主要措施
1.細化PPP項目信息披露事項
財預[2017]50號文從政府購買服務和推進PPP項目信息兩個維度，明確了PPP重點披露的信息事項。
在政府購買服務層面，要求地方政府及其所屬部門應當重點公開政府購買服務決策主體、購買主體、承接主體、服務內容、合同資金規(guī)模、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等內容。
在PPP項目信息層面，要求地方政府及其所屬部門應當重點公開PPP項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內容和財政承受能力論證、社會資本方采購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內容。
2.建立跨部門協(xié)同監(jiān)控
財預[2017]50號文要求開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管，建立財政、發(fā)展改革、司法行政機關、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門以及注冊會計師協(xié)會、資產評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機制，加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。PPP項目對專業(yè)機構依賴性強，引入注冊會計師協(xié)會、資產評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織協(xié)同監(jiān)管，無疑是創(chuàng)新且有效之舉。
