作者簡介：靳林明律師在政府和社會資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個基礎(chǔ)設(shè)施項目獲得律師業(yè)界大獎，其也被評為PPP項目金牌律師。靳律師為國家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》立法專家組成員、國家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財政部PPP中心法律專家、財政部第三批PPP示范項目評審專家，多省PPP入庫專家，多個學(xué)術(shù)機構(gòu)PPP專家。靳律師多次參加PPP項目評審，正在或曾經(jīng)擔(dān)任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國家會計學(xué)院、廈門國家會計學(xué)院等多家機構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
日前財政部聯(lián)合發(fā)改委等五部門發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號文）（“《通知》”），這是繼今年年初財政部致函內(nèi)蒙古、河南、重慶、四川等地方政府及商務(wù)部、銀監(jiān)會問責(zé)部分縣市違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為后，又一次高調(diào)明令禁止違規(guī)舉債行為。
相比此前財政部首次致函問責(zé)地方政府，此次《通知》由六部委聯(lián)合發(fā)布，舉六部委之力建立聯(lián)動問責(zé)機制進行監(jiān)管。更進一步來看，此次《通知》相當于最后通牒，計劃通過六大舉措全面推進整頓工作，清理整改地方政府融資擔(dān)保行為，嚴格規(guī)范融資平臺及融資管理，嚴禁利用PPP等方式變相舉債，健全地方政府舉債融資機制，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)控機制，完善地方政府債務(wù)信息公開制度。
第一招：下達清理整頓最后通牒
《通知》已明確將會組織開展對地方政府及其部門融資擔(dān)保行為的排查，并且須于2017年7月31日前清理整改到位，逾期不改或整改不到位的都將追究責(zé)任并落實到相關(guān)負責(zé)人。2014年通過《中華人民共和國預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號文）等法律法規(guī)已初步建立了一系列地方政府債務(wù)管理規(guī)范，在此基礎(chǔ)上，此次限期整改將制度規(guī)范從規(guī)定層面進一步落實。
第二招：敲打融資平臺公司與金融機構(gòu)
除了組織對地方政府及其部門融資擔(dān)保行為進行摸查整頓之外，《通知》對于融資平臺公司和金融機構(gòu)的融資行為也提出了要求，旨在推進融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。
此外，《通知》也要求金融機構(gòu)在為融資平臺公司提供融資時需慎重考量并規(guī)范融資管理，規(guī)定了“融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)當向債權(quán)人主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)”，通過書面聲明杜絕政府隱性擔(dān)保。對于地方政府違規(guī)舉債擔(dān)保所產(chǎn)生的債務(wù)將按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》(國辦函[2016]88號)、《財政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南〉的通知》(財預(yù)[2016]152號)處理，政府對銀行貸款的擔(dān)保過錯承擔(dān)適當民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一。政府擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分的二分之一，以擔(dān)保額為限。因此，提供融資的金融機構(gòu)如寄望融資平臺公司背后有政府隱性背書清償可得再三思了。
《通知》明確將會落實違規(guī)舉債擔(dān)保的處理，加大處罰力度以提高違法成本，從資金需求方和資金提供方雙管齊下，如發(fā)現(xiàn)違規(guī)舉債、擔(dān)保，除了追究融資平臺公司、地方政府及其所屬部門，金融機構(gòu)亦將難逃追責(zé)。
第三招：嚴防PPP異化
PPP異化在實踐中屢見不鮮，有的地方政府將PPP視為一項融資手段，借PPP之名行違規(guī)舉債融資之事，常見的做法包括名股實債（詳見“律動PPP”文章《名股實債，我本善良》）、固定回報（詳見“律動PPP”文章《“固定回報”，是要問一個明白，還是要裝作糊涂？》）等。一方面，財政部鼓勵地方政府通過PPP化解地方債務(wù)，另一方面，此次《通知》依然是重申P(guān)PP異化問題。結(jié)合日前發(fā)改委印發(fā)的《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》（發(fā)改辦財金[2017]730號文）來看，可謂一抓一放，力求解決PPP融資問題。
第四招：健全地方政府舉債融資機制
在國發(fā)[2014]43號文出臺后，地方政府融資模式開始了從BT模式向PPP模式的轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型過程中仍存在政府思維轉(zhuǎn)化、PPP模式門檻較高、融資困難倒逼政府違規(guī)舉債等問題。因此，《通知》再次強調(diào)了這一模式的轉(zhuǎn)變，嚴禁地方政府及其所屬部門以任何方式舉債或為任何單位和個人的債務(wù)提供擔(dān)保，政府應(yīng)在其出資范圍內(nèi)對其設(shè)立或參股的擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。
第五招：建立跨部門聯(lián)合監(jiān)控
財政部門將會同發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，建立健全聯(lián)動監(jiān)管機制。在此項跨部門聯(lián)合監(jiān)控機制下，不僅政策執(zhí)行力度大大提高，監(jiān)管范圍也進一步擴大，中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員都須對其所出具的審計報告、資產(chǎn)評估報告、信用評級報告、法律意見書等承擔(dān)責(zé)任。地方政府或其融資平臺公司發(fā)行債券、資產(chǎn)管理產(chǎn)品等各類金融產(chǎn)品亦當遵守相關(guān)發(fā)行規(guī)范，各中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)應(yīng)進行檢查把關(guān)，對投資者負責(zé)。此番通過各相關(guān)部門聯(lián)合監(jiān)管，將嚴格落實相關(guān)文件出具機構(gòu)及其相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任，確保相關(guān)報告及法律意見的獨立性、公正性、準確性。
第六招：推進地方政府債務(wù)信息公開
此招包括了完善地方政府債務(wù)信息公開、推進政府購買服務(wù)公開、推進政府和社會資本合作項目信息公開，以及推進融資平臺公司名錄公開四部分內(nèi)容。通過一個更趨于透明的信息公開平臺將項目加以照亮，接受各級政府、社會各界的監(jiān)督，項目好壞，太陽底下曬一曬就知道。
結(jié)合前述分析可知，地方政府融資模式已進入不得不轉(zhuǎn)型的階段，地方政府債務(wù)將被置于更加陽光、高效的監(jiān)管機制之下，地方政府及其所屬部門舉債融資成本和風(fēng)險將會進一步增加，地方債務(wù)規(guī)模或可能壓縮，一定程度上也將促使其轉(zhuǎn)向選擇PPP模式，促進PPP模式的推廣與規(guī)范化發(fā)展。
