本文經(jīng)PPPwiki整理而成（資料來源：保監(jiān)會(huì)）
險(xiǎn)資投資PPP，政策支持與風(fēng)險(xiǎn)管控并行
——《關(guān)于保險(xiǎn)資金投資政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的通知》（[2017]41號(hào)文）政策解讀
為深入貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)）和《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2014〕29號(hào)）精神，推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目融資方式創(chuàng)新，2017年5月5日中國保監(jiān)會(huì)印發(fā)了《關(guān)于保險(xiǎn)資金投資政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的通知》（保監(jiān)發(fā)〔2017〕41號(hào)）【直接點(diǎn)擊查看】，支持保險(xiǎn)資金通過基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，投資符合條件的PPP項(xiàng)目。
政府與社會(huì)資本合作(PPP)是指政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。
作為公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新，PPP模式通過將公共產(chǎn)品的供給義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)、收益合理分配給社會(huì)投資人，可以控制政府性債務(wù)、緩解財(cái)政支出壓力，提高公共產(chǎn)品的供給效率，成為國務(wù)院及有關(guān)部委積極推廣的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作模式。
2016年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)[2016]18號(hào)），明確鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作，擴(kuò)大交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。
2014年以來，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部及相關(guān)部委共印發(fā)了超過160項(xiàng)相關(guān)政策性文件，各省級(jí)政府也相繼出臺(tái)落實(shí)PPP工作的具體措施并建立起相關(guān)推進(jìn)機(jī)構(gòu)。
截至2017年2月底，國家發(fā)改委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目庫共入庫15966個(gè)項(xiàng)目，總投資15.9萬億元。截至2017年3月末，全國各地共有11287個(gè)項(xiàng)目納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)，總投資14.6萬億元。扣除在國家發(fā)改委與財(cái)政部的項(xiàng)目庫中重復(fù)入庫的項(xiàng)目，全國已經(jīng)儲(chǔ)備入庫的PPP項(xiàng)目總投資已經(jīng)超過20萬億元。
據(jù)統(tǒng)計(jì),從2014年1月到2017年3月,全國已公布中標(biāo)社會(huì)資本的PPP項(xiàng)目達(dá)到2500多個(gè),投資總規(guī)模為4.2萬億元。但是，由于PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、期限長(zhǎng)、項(xiàng)目公司主體信用不足等制約，很多已簽約PPP項(xiàng)目面臨融資落地難的問題。
保險(xiǎn)資金投資PPP項(xiàng)目具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。一是保險(xiǎn)資金具有投資期限長(zhǎng)、供應(yīng)穩(wěn)定、資金量大的特征，如壽險(xiǎn)和養(yǎng)老險(xiǎn)等產(chǎn)品通常期限在十年以上，而銀行可釋放的中長(zhǎng)期貸款空間有限，其它機(jī)構(gòu)亦面臨期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)。二是保險(xiǎn)資金收益要求合理，要求相對(duì)適中、穩(wěn)健的資本回報(bào)率，與PPP項(xiàng)目防止暴利原則恰好吻合。三是險(xiǎn)資投資PPP還具有其它附加利益，例如可銷售建筑工程保險(xiǎn)，優(yōu)化政企關(guān)系，在大病保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)等領(lǐng)域與政府建立合作關(guān)系。
2016年以來，部分保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)已經(jīng)通過股權(quán)投資計(jì)劃、債權(quán)投資計(jì)劃、直接股權(quán)投資、信托計(jì)劃、投資基金等各種投資工具，嘗試參與PPP項(xiàng)目投資。2014年中再資產(chǎn)發(fā)起設(shè)立股權(quán)投資計(jì)劃，出資120億元投資北京地鐵16號(hào)線。2016年保險(xiǎn)業(yè)出現(xiàn)了一批投資PPP項(xiàng)目的案例，中國人壽通過信托計(jì)劃和投資基金，出資21.16億元投資青島地鐵4號(hào)線項(xiàng)目，還通過信托計(jì)劃出資116.44億元投資寧波五路四橋項(xiàng)目；太平投資出資1.5億元，直接參股呼和浩特地鐵1號(hào)線項(xiàng)目公司；太平洋資產(chǎn)發(fā)起20億元的債權(quán)投資計(jì)劃，為央企施工企業(yè)的子公司提供資金支持，投資鄭州鄭新快速通道等5個(gè)河南省級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。
2016年7月，保監(jiān)會(huì)修訂發(fā)布《保險(xiǎn)資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理辦法》（保監(jiān)會(huì)令2016年第2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），為保險(xiǎn)資金通過基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃參與PPP項(xiàng)目投資打開了政策空間。中國保監(jiān)會(huì)多次通過座談會(huì)等方式，聽取了部分保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)資產(chǎn)管理業(yè)協(xié)會(huì)的意見，并書面征求了會(huì)內(nèi)發(fā)改、財(cái)會(huì)、財(cái)險(xiǎn)、壽險(xiǎn)和法規(guī)等部門意見后，2917年5月5日印發(fā)《關(guān)于保險(xiǎn)資金投資政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的通知》（保監(jiān)發(fā)〔2017〕41號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），進(jìn)一步明確相關(guān)具體事項(xiàng)，推動(dòng)保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目投資。
PPP項(xiàng)目公司作為特殊目的載體，沒有經(jīng)營(yíng)歷史，融資模式和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與成熟企業(yè)有實(shí)質(zhì)性差異，融資面臨較多困難。《通知》針對(duì)PPP項(xiàng)目公司融資特點(diǎn)，給予了充分的政策創(chuàng)新支持：一是拓寬投資渠道，明確保險(xiǎn)資金可以通過基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃形式，向PPP項(xiàng)目公司提供融資。二是創(chuàng)新投資方式，除債權(quán)、股權(quán)方式外，還可以采取股債結(jié)合等創(chuàng)新方式，滿足PPP項(xiàng)目公司的融資需求。三是完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，取消對(duì)作為特殊目的載體的PPP項(xiàng)目公司的主體資質(zhì)、信用增級(jí)等方面的硬性要求，交給市場(chǎng)主體自主把握。四是建立綠色通道，優(yōu)先鼓勵(lì) “一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、河北雄安新區(qū)和脫貧攻堅(jiān)等符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的PPP項(xiàng)目開展融資，對(duì)符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的PPP項(xiàng)目，保監(jiān)會(huì)建立專門的業(yè)務(wù)受理及注冊(cè)綠色通道。目前PPP-ABS以及PPP-保險(xiǎn)資金投資業(yè)務(wù)，分別由保監(jiān)會(huì)、基金業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合兩大證券交易所開通綠色通道，優(yōu)先保障PPP項(xiàng)目的實(shí)施，提高運(yùn)作效率。
在積極支持的同時(shí)，《通知》也著重加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，防范投資風(fēng)險(xiǎn)：一是明確對(duì)PPP項(xiàng)目、主要社會(huì)資本方和政府方的監(jiān)管要求，保障項(xiàng)目合法合規(guī)，控制項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。《通知》給保險(xiǎn)資金保留了較大投資空間，同時(shí)又可控制住項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)底線。二是強(qiáng)化投資計(jì)劃管理，明確受托人管理職責(zé)，把風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任交給市場(chǎng)主體，并完善保險(xiǎn)資金退出機(jī)制。最近幾年，保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司作為投資計(jì)劃的受托人，通過大力開發(fā)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)化的債權(quán)投資計(jì)劃等金融產(chǎn)品，鍛煉了隊(duì)伍，積累了業(yè)務(wù)資源，建立了銷售渠道。保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司設(shè)立投資計(jì)劃，承擔(dān)投資計(jì)劃募、投、管、退等方面的全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任，確保保險(xiǎn)資金的投資安全性。三是建立外部專家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分揭示、披露和監(jiān)測(cè)投資風(fēng)險(xiǎn)。
《通知》的發(fā)布，為保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目投資提供了適合的路徑，有利于解決PPP項(xiàng)目公司融資難的瓶頸制約，實(shí)現(xiàn)行業(yè)效益和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。下一步，保監(jiān)會(huì)將進(jìn)一步完善相關(guān)的投資比例、償付能力等配套監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，更好地發(fā)揮政策效果。
保險(xiǎn)資金計(jì)劃投資的PPP項(xiàng)目，除滿足《管理辦法》第十一、十二條的有關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)符合以下條件：
（一）屬于國家級(jí)或省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目，已履行審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)和PPP實(shí)施方案審查審批程序，并納入國家發(fā)展改革委PPP項(xiàng)目庫或財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫。
（二）承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任的主要社會(huì)資本方為行業(yè)龍頭企業(yè)，主體信用評(píng)級(jí)不低于AA+，最近兩年在境內(nèi)市場(chǎng)公開發(fā)行過債券。
保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是典型的財(cái)務(wù)投資者，對(duì)投資的安全性要求很高，但普遍缺乏基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理能力，需要聯(lián)合有足夠項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理能力、財(cái)務(wù)與經(jīng)營(yíng)信息公開透明、資信狀況良好的專業(yè)投資者。
（三）PPP項(xiàng)目合同的簽約政府方為地市級(jí)（含）以上政府或其授權(quán)的機(jī)構(gòu)，PPP項(xiàng)目合同中約定的財(cái)政支出責(zé)任已納入年度財(cái)政預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃。所處區(qū)域金融環(huán)境和信用環(huán)境良好，政府負(fù)債水平較低。
（四）建立了合理的投資回報(bào)機(jī)制，預(yù)期能夠產(chǎn)生持續(xù)、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，社會(huì)效益良好。
保險(xiǎn)資金作為保險(xiǎn)公司的負(fù)債，是保證其履行保險(xiǎn)賠償或給付義務(wù)的準(zhǔn)備金，不追求特別高的投資回報(bào)，但在投資上必須確保安全和合理收益。與銀行、證券、信托等其他金融部門相比，保險(xiǎn)業(yè)可以提供期限更長(zhǎng)、供應(yīng)更加穩(wěn)定、資金成本較為合理的巨額資本，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，可以發(fā)揮其比較優(yōu)勢(shì)，有條件成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下中長(zhǎng)期投資資金的重要來源之一。
