作者簡介：靳林明律師在政府和社會資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個基礎(chǔ)設(shè)施項目獲得律師業(yè)界大獎，其也被評為PPP項目金牌律師。靳律師為國家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》立法專家組成員、國家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財政部PPP中心法律專家、財政部第三批PPP示范項目評審專家，多省PPP入庫專家，多個學(xué)術(shù)機構(gòu)PPP專家。靳律師多次參加PPP項目評審，正在或曾經(jīng)擔(dān)任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國家會計學(xué)院、廈門國家會計學(xué)院等多家機構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
2017年5月12日，發(fā)改委、國土資源部等八部委聯(lián)合發(fā)布《國家發(fā)改委關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改地區(qū)[2017]922號）（“《指導(dǎo)意見》”），鼓勵地方政府運用“飛地經(jīng)濟”模式，“積極探索主體結(jié)構(gòu)、開發(fā)建設(shè)、運營管理、利益分配等方面的新模式”，“著力提升合作園區(qū)開發(fā)建設(shè) 、經(jīng)營管理的市場化和專業(yè)化水平”，這也是“飛地經(jīng)濟”模式首次正式得到國家層面的肯定。當(dāng)然，在此之前，“飛地經(jīng)濟”事實上已經(jīng)被不少的地方政府進行實踐。
通常所說的“飛地經(jīng)濟”是指兩個相互獨立、經(jīng)濟發(fā)展存在落差的行政地區(qū)通過跨區(qū)域的行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟合作模式。較之于以“點對點”對接為特征的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，“飛地經(jīng)濟”以園區(qū)建設(shè)為載體，通過不同行政區(qū)域之間在園區(qū)建設(shè)和經(jīng)營方面的合作，實現(xiàn)“面與面”（園區(qū)）的對接。“飛地經(jīng)濟”模式的兩端不只是一高一低的資源輸送和幫扶關(guān)系，也不止于謀求單個企業(yè)或項目的引入，飛出地和飛入地應(yīng)呈互補態(tài)勢，通過資源的互補和對接，各取所長、實現(xiàn)雙贏。廣東、江蘇等地開展的“飛地”經(jīng)濟實踐，基本都是這個路數(shù)。
當(dāng)然，理論看起來很美，現(xiàn)實中“飛地經(jīng)濟”發(fā)展障礙卻不少。
一是園區(qū)建設(shè)階段的制度障礙，目前“飛地經(jīng)濟”在行政管理機制、項目用地、規(guī)劃、環(huán)評、稅收等方面都缺乏跨區(qū)域政策的支持和明確的協(xié)調(diào)機制。針對這一問題，《指導(dǎo)意見》要求，政府要“加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善組織管理架構(gòu)，健全議事協(xié)調(diào)機制，加強跨區(qū)域政策銜接，提高公共服務(wù)質(zhì)量。”進一步細(xì)化相關(guān)政府部門之間的職能劃分，具體到工商登記，要“探索行政許可跨區(qū)域互認(rèn)”；環(huán)評等環(huán)保事項“由所在地環(huán)保部門負(fù)責(zé)”；統(tǒng)計和考核由“所在地政府統(tǒng)計部門”進行統(tǒng)計、核算和發(fā)布。
二是后續(xù)的管理難度大。“飛地經(jīng)濟”兩端分別連接著不同地域的政府部門和企業(yè)，利益沖突和摩擦在所難免。建成后園區(qū)內(nèi)的企業(yè)是否共管，如何管理？如何處理飛出地與飛入地的經(jīng)濟利益分配關(guān)系？這都是最核心、也是各方最為關(guān)心的問題。對此，《指導(dǎo)意見》要求，“飛地經(jīng)濟”相關(guān)政府部門要“共同參與園區(qū)建設(shè)和運營管理，建立合理的成本分擔(dān)和利益共享機制”，并且要求“合作方建立常態(tài)化的議事協(xié)調(diào)機制”，以促進合作各方良性互動、互利共贏。
常見的“飛地經(jīng)濟”，既有飛出地國企或央企與飛入地開發(fā)區(qū)共建園區(qū)的模式，如上海紡織集團與鹽城大豐市合作建設(shè)紡織產(chǎn)業(yè)園；也有飛出地的開發(fā)區(qū)與飛入地開發(fā)區(qū)共建園區(qū)的模式，如上海漕河涇開發(fā)區(qū)海寧分區(qū)。通常參與的雙方都是政府部門或者國有企業(yè)。此次，《指導(dǎo)意見》提出要“采取政府和社會資本合作（PPP）等模式，吸引社會資本參與園區(qū)開發(fā)和運營管理”，PPP模式和“飛地經(jīng)濟”的結(jié)合，將會產(chǎn)生怎樣的化學(xué)反應(yīng)呢？
從現(xiàn)有的“飛地經(jīng)濟”建設(shè)案例來看，已有不少地區(qū)嘗試在“飛地經(jīng)濟”中融入PPP模式，如安康高新區(qū)飛地經(jīng)濟園區(qū)綜合管廊工程項目、寧陜縣“飛地經(jīng)濟”產(chǎn)業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)項目（BOO）等。但是在這些項目中，PPP模式僅應(yīng)用于園區(qū)的某一項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營，這固然是社會資本參與“飛地經(jīng)濟”的方式之一，但是，難道說PPP在“飛地經(jīng)濟”模式發(fā)展中的角色就僅限于架橋修路？
如果不滿足于在“飛地經(jīng)濟”中扮演配角，社會資本能否以PPP的形式過把“主角”的癮？“律動PPP”《我的地盤，誰做主？--片區(qū)開發(fā)PPP隨想》一文就曾提到通過“產(chǎn)城融合”的整體開發(fā)建設(shè)機制，由社會投資人提供工業(yè)園建設(shè)開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展綜合解決方案。通過政府和企業(yè)收益共享，風(fēng)險共擔(dān)的合作模式，對園區(qū)進行深入開發(fā)，既包括前期的規(guī)劃設(shè)計，土地整理，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)，也涵蓋招商引資和配套設(shè)施的開發(fā)。要通過“飛地經(jīng)濟”+PPP模式帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，思路就不應(yīng)局限在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，而應(yīng)將PPP滲透在園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的每個環(huán)節(jié)，以實現(xiàn)PPP與“飛地經(jīng)濟”更加充分的融合。
與飛入地相比，飛出地的園區(qū)管理優(yōu)勢以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢明顯，開展飛地經(jīng)濟，飛出地能夠為飛入地提供資金、管理能力及產(chǎn)業(yè)資源，那么對于飛入地而言，PPP的優(yōu)勢又在哪里呢？
