作者簡介：靳林明律師在政府和社會資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個基礎(chǔ)設(shè)施項目獲得律師業(yè)界大獎，其也被評為PPP項目金牌律師。靳律師為國家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》立法專家組成員、國家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財政部PPP中心法律專家、財政部第三批PPP示范項目評審專家，多省PPP入庫專家，多個學(xué)術(shù)機構(gòu)PPP專家。靳律師多次參加PPP項目評審，正在或曾經(jīng)擔任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國家會計學(xué)院、廈門國家會計學(xué)院等多家機構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
2017年6月1日，財政部、國土資源部印發(fā)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)[2017]62號）（“《辦法》”），這意味著地方政府專項債券首個細分品種正式面世。從內(nèi)容上看，《辦法》延續(xù)了《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫[2015]83號）（“83號文”）的要求，土地儲備專項債發(fā)行主體為省級政府；單只專項債券可以對應(yīng)單一項目發(fā)行，也可以對應(yīng)多個項目集合發(fā)行。同時突出以下重點和亮點：
首先，在土地儲備專項債券的監(jiān)管主體中引入國土資源部門。財政部牽頭、國土資源部門配合，有利于確保土地儲備項目的真實性、規(guī)范性，為確保償債打下了良好的前期基礎(chǔ)。
其次，強調(diào)“專債專用”、固定來源資金償債。土地儲備專項債券資金專項“用于土地儲備”，“不得用于經(jīng)常性支出。”土地儲備項目取得的土地出讓收入“專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應(yīng)的土地出讓收入償還到期債券本金。”
最后，債券期限上限原則上為5年，可以約定提前還款。根據(jù)83號文，專項債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年，考慮到土地儲備項目的特點，《辦法》選擇以5年為上限。同時，為了避免土地出讓收入回款之后資金閑置，《辦法》規(guī)定可以約定提前償還債券本金。
此次地方政府專項債瞄準土地儲備是意料之內(nèi)，情理之中。2016年2月2日，財政部等部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜[2016]4號）（“財綜4號文”），明確各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應(yīng)當通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式解決。通過發(fā)行土地儲備專項債券，將地方政府的隱性債務(wù)顯性化，使之時刻處于監(jiān)管之中，這是監(jiān)管的要求，也是地方政府正常運轉(zhuǎn)的需要。
我國土地儲備歷史上存在過政府土儲中心融資開發(fā)、BT、投資人主導(dǎo)的一級開發(fā)（固定回報、溢價分成）等模式，但是從當下來看，很多模式都已經(jīng)時過境遷，成為昨日黃花，亟需為土地儲備找到新的小伙伴。
先來看看政府購買服務(wù)模式，財綜4號文提出，“地方國土資源主管部門應(yīng)當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)，土地儲備機構(gòu)應(yīng)當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”在此背景下，成都等地紛紛出臺了土地一級開發(fā)項目采用政府購買服務(wù)的地方性規(guī)定，項目也紛紛上馬。但是2017年6月1日，財政部《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)（2017）87號）（“87號文”）橫空出世，提出嚴禁將“儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。”在此背景下，對于土地開發(fā)是否還能采用政府購買服務(wù)模式，實務(wù)屆觀點不一，認識也開始動搖。其實，土地儲備包括土地獲得、土地整理和前期開發(fā)、土地收儲等多個階段，4號文鼓勵地方政府在土地獲得階段（拆遷安置補償環(huán)節(jié)）采用政府購買服務(wù)模式，前期開發(fā)階段采用政府采購形式（敲黑板：注意兩者的區(qū)別）；87號文禁止地方政府在土地前期開發(fā)階段采用政府購買服務(wù)模式，至少從文義上看，前后規(guī)定并無矛盾。不過，我心里還是有點迷糊，這里到底是想限制哪個環(huán)節(jié)采用政府購買服務(wù)模式？究竟監(jiān)管部門意圖如何，讓我們坐等官方的說法
土地儲備對資金需求大，地方政府表示壓力山大。土地開發(fā)資金從何而來，除了借助專項債券，現(xiàn)在大熱的PPP模式能否雪中送炭？實務(wù)界對此認識并不一致，實踐中已有地方政府大膽探索土地開發(fā)PPP模式的案例，如2015年寧鄉(xiāng)高新區(qū)南片區(qū)路網(wǎng)及部分土地整理PPP項目。但是，2016年10月11日財政部等部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》（財金[2016]91號）要求，PPP項目主體或其他社會資本“不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作”，導(dǎo)致地方政府一下子有些無所適從。其實從邏輯上看，單純的土地收儲和前期開發(fā)工作不涉及運營，PPP項目公司基本上只能負責征拆資金提供、建筑物的拆除以及幾通一平的工作，土地一級開發(fā)基本上不具備PPP模式的適用前提，今后在土地一級開發(fā)領(lǐng)域，土地儲備專項債券將是開發(fā)資金的主要來源。
盡管單純的土地收儲和前期開發(fā)工作以PPP模式實施不可行，也并不意味著PPP與土地一級開發(fā)“緣分已盡”。2014年7月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)[2014]37號），提出“土地綜合開發(fā)”的概念，鐵路建設(shè)和土地開發(fā)納入一體設(shè)計、統(tǒng)一聯(lián)建。這種模式同樣可以應(yīng)用于其他基礎(chǔ)設(shè)施與土地一級開發(fā)相結(jié)合的建設(shè)項目中。
在“律動PPP”文章《我的地盤，誰做主？--片區(qū)開發(fā)PPP隨想》一文中，我提到過片區(qū)開發(fā)“整體外包”的模式。片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目中，土地收儲和前期開發(fā)與項目前期規(guī)劃、項目建設(shè)以及后期產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)服務(wù)等項目運營環(huán)節(jié)之間相互關(guān)聯(lián)，采用土地一二級聯(lián)動開發(fā)PPP模式合作范圍的確定也符合項目運作規(guī)律。因此，即便是單純的土地開發(fā)不適用PPP，在片區(qū)綜合開發(fā)類型的PPP項目中，根據(jù)項目的必要性和邏輯關(guān)聯(lián)程度，融入土地一級開發(fā)的內(nèi)容，也具有一定的合理性，不應(yīng)該一棒子都打死。當然，效果如何，還待實踐的進一步檢驗。
