作者簡(jiǎn)介：靳林明律師在政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目獲得律師業(yè)界大獎(jiǎng)，其也被評(píng)為PPP項(xiàng)目金牌律師。靳律師為國(guó)家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》立法專家組成員、國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財(cái)政部PPP中心法律專家、財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審專家，多省PPP入庫專家，多個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)PPP專家。靳律師多次參加PPP項(xiàng)目評(píng)審，正在或曾經(jīng)擔(dān)任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院、廈門國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院等多家機(jī)構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
2017年5月28日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)）（“87號(hào)文”），這標(biāo)題一下子嚇住了不少人，這是要禁止政府購買服務(wù)？當(dāng)然不是，87號(hào)文開篇即表明了立場(chǎng)：要“堅(jiān)持政府購買服務(wù)改革正確方向”。“堅(jiān)決制止”的對(duì)象，其實(shí)是“違法違規(guī)融資行為”，強(qiáng)調(diào)的是不能以政府購買服務(wù)的名義繞開PPP。結(jié)合《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文）（“50號(hào)文”），說得再直白一些，87號(hào)文的最終目的還是要禁止地方政府以政府購買服務(wù)名義違規(guī)舉債。
縱觀87號(hào)文，并未對(duì)政府購買服務(wù)提出新要求、新標(biāo)準(zhǔn)，只是重申了現(xiàn)有的監(jiān)管要求。政府購買服務(wù)是什么？如果簡(jiǎn)單看成“政府出錢，企業(yè)出力”，那么政府購買服務(wù)和PPP、政府采購究竟又有什么區(qū)別呢？看似千頭萬緒，其實(shí)答案都已經(jīng)在87號(hào)文的字里行間，把握四個(gè)要點(diǎn)，也就理解了政府購買服務(wù)。
一是先預(yù)算后購買。對(duì)于政府購買服務(wù)資金須先納入財(cái)政預(yù)算的要求可謂三令五申，《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)）以及《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2013]111號(hào)）都已做出明確規(guī)定，財(cái)政部《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）又再次強(qiáng)調(diào)“政府購買服務(wù)所需資金，應(yīng)當(dāng)在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排。”只是地方政府并未加以重視，或者刻意忽略，迫使87號(hào)文不得不再次表態(tài)“政府購買服務(wù)要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)”。
二是不能購買工程、物資和融資服務(wù)。監(jiān)管部門對(duì)政府購買服務(wù)的定位一直很明確，“服務(wù)”應(yīng)當(dāng)作狹義解釋，側(cè)重輕資產(chǎn)的購買，而不是建設(shè)工程（資產(chǎn)密集），把握住這一點(diǎn)，對(duì)于87號(hào)文的不少爭(zhēng)議和分歧也就迎刃而解（例如，水利部《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》推行的是購買“工程建設(shè)管理”服務(wù)，而不是“工程建設(shè)”，與87號(hào)文規(guī)定并不矛盾）。實(shí)踐中不僅有將工程建設(shè)納入政府購買服務(wù)、以政府購買名義大興基礎(chǔ)建設(shè)、將BT模式稍加包裝變身為政府購買服務(wù)的亂象，甚至還有購買融資服務(wù)、將政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本公共服務(wù)打包外包等，這些都與推廣政府購買服務(wù)的初衷南轅北轍。負(fù)面清單是87號(hào)文的一大亮點(diǎn)，包括原材料、燃料、設(shè)備等貨物，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、儲(chǔ)備土地前期開發(fā)、農(nóng)田水利等建設(shè)工程均不得作為政府購買服務(wù)的對(duì)象，并且嚴(yán)禁將非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。需要注意的是，負(fù)面清單并不意味著“清單之外即許可”，原則上，只要是工程和物資都不應(yīng)當(dāng)列入政府購買服務(wù)的范圍，清單中列舉的情形是實(shí)踐中的重災(zāi)區(qū)，需要重點(diǎn)防范。
三是購買服務(wù)期通常為1-3年。87號(hào)文中并沒有明確限制政府購買服務(wù)的期限，但是既然“政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)”，而中期財(cái)政規(guī)劃又通常為三年，實(shí)際上也就限制了政府購買服務(wù)不應(yīng)該也不可能超過三年。實(shí)踐中很多工程項(xiàng)目建設(shè)期都在三年以上，因此，這也呼應(yīng)了政府不得購買工程建設(shè)服務(wù)的要求。
四是政府購買服務(wù)要有指導(dǎo)性目錄，購買的對(duì)象“應(yīng)該是納入到政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄里面的服務(wù)事項(xiàng)”，“對(duì)暫時(shí)未納入指導(dǎo)性目錄又確需購買的服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)報(bào)財(cái)政部門審核備案后調(diào)整實(shí)施。”表明監(jiān)管部門對(duì)于政府購買服務(wù)的范圍采取嚴(yán)格限制的態(tài)度，在嚴(yán)格限制地方政府和平臺(tái)融資的背景下，政府購買服務(wù)有越來越泛濫的趨勢(shì)，監(jiān)管只能“水來土掩”，不斷收緊適用范圍。
