作者簡(jiǎn)介：靳林明律師在政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目獲得律師業(yè)界大獎(jiǎng)，其也被評(píng)為PPP項(xiàng)目金牌律師。靳律師為國(guó)家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》立法專家組成員、國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財(cái)政部PPP中心法律專家、財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審專家，多省PPP入庫(kù)專家，多個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)PPP專家。靳律師多次參加PPP項(xiàng)目評(píng)審，正在或曾經(jīng)擔(dān)任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院、廈門國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院等多家機(jī)構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
自從《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）（“43號(hào)文”）明確地方政府舉債必須采取政府債券方式以來(lái)，地方政府專項(xiàng)債就成了熱門話題，哪些領(lǐng)域能發(fā)行地方政府專項(xiàng)債、有哪些要求、有哪些雷區(qū)？“等米下鍋”的地方政府都坐等更加明確的規(guī)定。
《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)[2017]62號(hào)）（“62號(hào)文”）、《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)[2017]97號(hào)）（“97號(hào)文”）的公布標(biāo)志著土地儲(chǔ)備和收費(fèi)公路領(lǐng)域的專項(xiàng)債的試點(diǎn)的開始。目前已有北京、廈門、福建試點(diǎn)發(fā)行了土地儲(chǔ)備債券，規(guī)模合計(jì)140億元。此前我預(yù)測(cè)，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債不會(huì)是特殊領(lǐng)域的個(gè)別現(xiàn)象，今后各類專項(xiàng)債券將會(huì)“百花齊放”（詳見“律動(dòng)PPP”文章《專項(xiàng)債vs. PPP：收費(fèi)公路有freestyle嗎？》）。果不其然，2017年8月2日，財(cái)政部《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)[2017]89號(hào)）（“89號(hào)文”）就應(yīng)聲而出。
既然43號(hào)文已經(jīng)對(duì)地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行要求和規(guī)則作出了明確規(guī)定，那么財(cái)政部推出89號(hào)文又是要強(qiáng)調(diào)什么呢？重點(diǎn)都已經(jīng)寫在了標(biāo)題里：項(xiàng)目收益與融資自求平衡。具體來(lái)說：
一是債券規(guī)模方面限制，不計(jì)償還能力的濫發(fā)專項(xiàng)債無(wú)疑是“今朝有酒今朝醉”的短視行為，因而89號(hào)文要求各地要嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排，包括當(dāng)年新增專項(xiàng)債務(wù)限額、上年末專項(xiàng)債務(wù)余額低于限額的部分。
二是債券項(xiàng)目方面限制，并非任何公益項(xiàng)目都能發(fā)行專項(xiàng)債債券。43號(hào)文將地方政府債券分為兩類，沒有收益的公益性事業(yè)由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)才可以由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。89號(hào)文要求，發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券籌集資金建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定、反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流，且現(xiàn)金流應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋專項(xiàng)債券還本付息。
三是信息披露。融資和收益能否平衡當(dāng)然不只是地方政府說了算，地方政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)披露項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券及其項(xiàng)目信息，包括專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目概況、項(xiàng)目預(yù)期收益和融資平衡方案、專項(xiàng)債券規(guī)模和期限、發(fā)行計(jì)劃安排、還本付息等信息，以及項(xiàng)目進(jìn)度、專項(xiàng)債券資金使用情況等信息，接受公眾的監(jiān)督和檢驗(yàn)。
四是償債責(zé)任。項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目取得的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入，應(yīng)當(dāng)按照項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目收益償還到期債券本金。除了硬性的“封閉式”償債規(guī)則，89號(hào)文也給出了緩沖的余地，“因項(xiàng)目取得的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行相關(guān)專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還。”這一“借新還舊”的規(guī)則在62號(hào)文中已有體現(xiàn)。但是考慮到債務(wù)的安全性，防止地方政府借此規(guī)定拖延履行償還債務(wù)的義務(wù)，理應(yīng)對(duì)“借新還舊”作出一定的限制，明確“借新還舊”對(duì)的條件以及期限，要求地方政府充分論證“收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)”的現(xiàn)實(shí)性和客觀性。
89號(hào)文甫一發(fā)布，不少媒體就將其冠以“中國(guó)版市政債”的稱號(hào)，恍惚間以為又是一個(gè)和土儲(chǔ)債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債并列的具體地方政府專項(xiàng)債品種面世，但是仔細(xì)一看89號(hào)文的內(nèi)容和上述解讀，似乎并不是這么一回事。這里所說的“市政債”一詞源自美國(guó)，美國(guó)市政債券按照責(zé)任義務(wù)可以分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)话阖?zé)任債券主要償還來(lái)源是稅收收入，收益?zhèn)酝顿Y項(xiàng)目收益作為償債資金來(lái)源。因此，與其說89號(hào)文提到的“地方政府專項(xiàng)債券”是“中國(guó)版市政債”，倒不如說是保留了“中國(guó)特色”的“中國(guó)版市政收益?zhèn)?rdquo;更為準(zhǔn)確。
強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目收益與融資自求平衡，發(fā)債走市場(chǎng)化道路，閉環(huán)的管理有效控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的外溢，是地方政府債券發(fā)展的重大突破也是必然選擇。相比沒有收益支撐的一般政府債券，專項(xiàng)債券發(fā)展的潛力和空間無(wú)疑更大，摩拳擦掌的地方政府，眼下就可以行動(dòng)起來(lái)了。
