作者簡介：靳林明律師在政府和社會資本合作（PPP）領域具有豐富的經驗，涉及的行業領域廣泛，其主辦的多個基礎設施項目獲得律師業界大獎，其也被評為PPP項目金牌律師。靳律師為國家發改委《基礎設施和公用事業特許經營法》立法專家組成員、國家發改委PPP專家庫成員、財政部PPP中心法律專家、財政部第三批PPP示范項目評審專家，多省PPP入庫專家，多個學術機構PPP專家。靳律師多次參加PPP項目評審，正在或曾經擔任中山大學嶺南學院、北京國家會計學院、廈門國家會計學院等多家機構PPP培訓講師。
自從《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）（“43號文”）明確地方政府舉債必須采取政府債券方式以來，地方政府專項債就成了熱門話題，哪些領域能發行地方政府專項債、有哪些要求、有哪些雷區？“等米下鍋”的地方政府都坐等更加明確的規定。
《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預[2017]62號）（“62號文”）、《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預[2017]97號）（“97號文”）的公布標志著土地儲備和收費公路領域的專項債的試點的開始。目前已有北京、廈門、福建試點發行了土地儲備債券，規模合計140億元。此前我預測，土地儲備專項債、收費公路專項債不會是特殊領域的個別現象，今后各類專項債券將會“百花齊放”（詳見“律動PPP”文章《專項債vs. PPP：收費公路有freestyle嗎？》）。果不其然，2017年8月2日，財政部《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預[2017]89號）（“89號文”）就應聲而出。
既然43號文已經對地方政府專項債的發行要求和規則作出了明確規定，那么財政部推出89號文又是要強調什么呢？重點都已經寫在了標題里：項目收益與融資自求平衡。具體來說：
一是債券規模方面限制，不計償還能力的濫發專項債無疑是“今朝有酒今朝醉”的短視行為，因而89號文要求各地要嚴格執行法定限額管理，在國務院批準的本地區專項債務限額內統籌安排，包括當年新增專項債務限額、上年末專項債務余額低于限額的部分。
二是債券項目方面限制，并非任何公益項目都能發行專項債債券。43號文將地方政府債券分為兩類，沒有收益的公益性事業由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業才可以由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。89號文要求，發行項目收益專項債券籌集資金建設的項目，應當能夠產生持續穩定、反映為政府性基金收入或專項收入的現金流，且現金流應當能夠覆蓋專項債券還本付息。
三是信息披露。融資和收益能否平衡當然不只是地方政府說了算，地方政府應當及時披露項目收益專項債券及其項目信息，包括專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、專項債券規模和期限、發行計劃安排、還本付息等信息，以及項目進度、專項債券資金使用情況等信息，接受公眾的監督和檢驗。
四是償債責任。項目收益專項債券對應的項目取得的政府性基金或專項收入，應當按照項目對應的專項債券余額統籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的項目收益償還到期債券本金。除了硬性的“封閉式”償債規則，89號文也給出了緩沖的余地，“因項目取得的政府性基金或專項收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發行相關專項債券周轉償還，項目收入實現后予以歸還。”這一“借新還舊”的規則在62號文中已有體現。但是考慮到債務的安全性，防止地方政府借此規定拖延履行償還債務的義務，理應對“借新還舊”作出一定的限制，明確“借新還舊”對的條件以及期限，要求地方政府充分論證“收入暫時難以實現”的現實性和客觀性。
89號文甫一發布，不少媒體就將其冠以“中國版市政債”的稱號，恍惚間以為又是一個和土儲債、收費公路專項債并列的具體地方政府專項債品種面世，但是仔細一看89號文的內容和上述解讀，似乎并不是這么一回事。這里所說的“市政債”一詞源自美國，美國市政債券按照責任義務可以分為一般責任債券和收益債券，一般責任債券主要償還來源是稅收收入，收益債券以投資項目收益作為償債資金來源。因此，與其說89號文提到的“地方政府專項債券”是“中國版市政債”，倒不如說是保留了“中國特色”的“中國版市政收益債券”更為準確。
強調項目收益與融資自求平衡，發債走市場化道路，閉環的管理有效控制債務風險的外溢，是地方政府債券發展的重大突破也是必然選擇。相比沒有收益支撐的一般政府債券，專項債券發展的潛力和空間無疑更大，摩拳擦掌的地方政府，眼下就可以行動起來了。
