作者簡介：靳林明律師在政府和社會資本合作（PPP）領域具有豐富的經(jīng)驗，涉及的行業(yè)領域廣泛，其主辦的多個基礎設施項目獲得律師業(yè)界大獎，其也被評為PPP項目金牌律師。靳律師為國家發(fā)改委《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》立法專家組成員、國家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財政部PPP中心法律專家、財政部第三批PPP示范項目評審專家，多省PPP入庫專家，多個學術機構PPP專家。靳律師多次參加PPP項目評審，正在或曾經(jīng)擔任中山大學嶺南學院、北京國家會計學院、廈門國家會計學院等多家機構PPP培訓講師。
早在2016年10月11日，財政部就發(fā)布《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號），垃圾處理、污水處理新建項目“強制”應用PPP模式，其他公共服務領域具備條件的，“強制”實施PPP模式識別論證。2017年7月18日，財政部、住建部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）（“《通知》”）可謂“兩個強制”的升級版，“政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式”。垃圾處理、污水處理同屬于環(huán)保產(chǎn)業(yè)，加之隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，各地對污水處理和垃圾處理的需求急劇增加，地方政府有強烈的意愿和企業(yè)進行PPP合作，因而財政部選擇在市場化程度相對較高的污水、垃圾處理領域重點推廣PPP模式尚在情理之中，只是“全面實施”這一表述實在罕見，也難怪《通知》甫一發(fā)布，朋友圈里討論之聲就不絕于耳。
根據(jù)《通知》內(nèi)容，“全面實施”包括幾層含義：所有項目、所有環(huán)節(jié)、全面監(jiān)督。
所謂“所有項目”是指各類污水、垃圾處理領域項目全面實施PPP模式；對于存量項目也要有序推進轉型為PPP模式。目前，各地污水、垃圾處理廠已基本布局，未來增量有限，因而《通知》對于存量項目的影響將更為顯著。不同于純公益性質(zhì)的PPP項目，污水、垃圾處理廠有著穩(wěn)定的經(jīng)營性收入現(xiàn)金流，對于地方政府而言無疑是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，即便監(jiān)管部門三令五申要求地方政府拿出優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)進行PPP運作，不少政府還是“顧左右而言他”，堅持肥水不流外人田，此類項目大多留給了地方政府平臺公司。此番《通知》要求污水、垃圾處理廠全面轉為PPP模式，恐怕地方政府不得不“獻寶”了。只是，《通知》對于“污水、垃圾處理領域項目”的范圍界定仍然不甚清晰，例如污泥的處理、中水的處理是否也可以算作污水處理領域的項目，都還需要相關部門給出說明。
所謂“所有環(huán)節(jié)”，是指“在污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制，推進PPP模式應用，對污水和垃圾收集、轉運、處理、處置各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)整合”。《通知》在列舉污水和垃圾處理環(huán)節(jié)時并未使用“等”字，我們無法判斷這是否意味著“收集、轉運、處理、處置”已是窮舉，更不能確定新建管網(wǎng)環(huán)節(jié)是否也屬于“各環(huán)節(jié)”的范圍。2015年2月13日，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合印發(fā)的《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》（財建[2015]29號）指出，城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應實行廠網(wǎng)一體、站網(wǎng)一體、收集處理一體化運營。《通知》也強調(diào)要“實現(xiàn)污水處理廠網(wǎng)一體和垃圾處理清潔鄰利”。一方面，從政策的導向看，廠網(wǎng)一體是未來污水處理廠發(fā)展的方向；但另一方面，污水管網(wǎng)的自然屬性和經(jīng)濟屬性都決定了難以產(chǎn)生經(jīng)濟效應，屬于沉淀資產(chǎn)。如何真正實現(xiàn)廠網(wǎng)一體，將管網(wǎng)建設環(huán)節(jié)并入PPP項目，依然需要實踐的不斷探索。
所謂“全面監(jiān)管”是指《通知》為地方政府劃定五條界線：不得為項目融資提供擔保，不得承擔無限責任，不得承諾回購投資本金，不得做保本承諾，不得承諾最低收益。其實這些規(guī)定也是“老生常談”，監(jiān)管部門為了規(guī)范“明股實債”、“假PPP”可謂是操碎了心。看到這里不少人又開始擔心：地方政府不得向社會資本方承諾最低收益，是否意味著就不能承諾最低污水、垃圾供應量了呢？這么想的人可能是對“最低收益承諾”有什么誤會。污水、垃圾處理項目中，污水和垃圾的收運通常由政府部門主導，項目公司對污水、垃圾的供應量都不具有控制力，無法通過市場行為或依靠其主觀努力獲得預期的處置物，如不設置保底供應量，對于社會資本方而言，無疑加大了不可控的風險，并可能將此風險成本體現(xiàn)到污水處理服務費單價中，形成不合理的風險溢價。設置保底供應量合理合法，實踐中亦多采用，“保底收益”與“保底供應量”不可混淆。
除上述內(nèi)容，《通知》中“必須成立項目公司”、“按效付費”、“統(tǒng)籌農(nóng)村污水垃圾處理資金”、“以獎代補減少資金投入”、“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域流域環(huán)境治理”等規(guī)定亦是值得關注的重點。《通知》一出，新一輪污水、垃圾處理PPP熱潮又將來臨，但是“熱潮”之下更需冷思考。公共服務和傳統(tǒng)基礎設施的區(qū)分暫且按下不提，也不討論財政部是否有權對該領域發(fā)文監(jiān)管，《通知》的出發(fā)點固然是好，但正如我在“律動PPP”文章《財政部公共服務領域PPP新政速評：紅了櫻桃，綠了芭蕉》里所說的，發(fā)展PPP切不可一廂情愿，閉門造車。一旦PPP模式成為新建污水、垃圾處理廠的唯一選擇，問題也將接踵而至：沒有社會投資人的地區(qū)還能不能建污水、垃圾處理廠？會不會迫使不具備條件的地方政府為了建設污水、垃圾處理廠而包裝PPP？物有所值評價還需不需要？不論是否“物有所值”都采用PPP模式，“為了PPP而PPP”的思路恐與提高公共服務效率的初衷南轅北轍。
