作者簡介：靳林明律師在政府和社會資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個基礎(chǔ)設(shè)施項目獲得律師業(yè)界大獎，其也被評為PPP項目金牌律師。靳律師為國家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》立法專家組成員、國家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財政部PPP中心法律專家、財政部第三批PPP示范項目評審專家，多省PPP入庫專家，多個學(xué)術(shù)機構(gòu)PPP專家。靳律師多次參加PPP項目評審，正在或曾經(jīng)擔(dān)任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國家會計學(xué)院、廈門國家會計學(xué)院等多家機構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
在2017年7月5日的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理強調(diào)，地方政府要拿出更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過政府與社會資本合作模式引入各類投資。2017年7月7日，發(fā)改委就“聞風(fēng)而動”，發(fā)布了《關(guān)于加快運用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2017]1266號）（“《通知》”），鼓勵通過轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、轉(zhuǎn)讓-擁有-運營（TOO）、委托運營、股權(quán)合作等多種方式，將項目的資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會資本，盤活現(xiàn)有的存量基礎(chǔ)設(shè)施項目。
存量資產(chǎn)一直以來都是PPP政策關(guān)注的重點，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]42號）就明確指出，鼓勵廣泛采用轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等PPP模式，推動融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為PPP項目。政府推進PPP的一個重要考慮，就是通過存量資產(chǎn)PPP來緩解地方債務(wù)壓力，化解地方債務(wù)風(fēng)險。以存量資產(chǎn)PPP的形式，收回資金以償還貸款，或者在轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)時將債務(wù)一并轉(zhuǎn)讓給社會資本方。
從發(fā)改委層面而言，更是在部門規(guī)章和規(guī)范性文件中不斷強調(diào)盤活存量資產(chǎn)的重要性：《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2015]488號）要求盤活現(xiàn)有重大水利工程國有資產(chǎn)，選擇一批工程通過股權(quán)出讓、委托運營、整合改制等方式，吸引社會資本參與；《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》（發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1610號）提出要支持鐵路總公司以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換、資產(chǎn)并購、重組改制等資本運作方式盤活鐵路資產(chǎn)，廣泛吸引社會資本參與，擴大鐵路建設(shè)資金籌集渠道，優(yōu)化存量資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。
道理都懂，可還是過不好這一生。總體看，目前我國已實施的PPP項目大多數(shù)屬于新建項目，原因何在呢？就在新建項目紛紛上馬之際，發(fā)改委重提盤活存量項目，這醉翁之意在哪里呢？
2017年6月1日財政部發(fā)布的《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)(2017)87號），要求各地全面摸底排查本地區(qū)政府購買服務(wù)情況，督促相關(guān)地區(qū)和單位限期將違法違規(guī)問題依法依規(guī)整改到位，這意味著列入負面清單的政府購買服務(wù)項目只能暫停。以政府購買服務(wù)形式興建的在建工程將何去何從，是令不少人苦惱的問題。此番《通知》將存量基礎(chǔ)設(shè)施項目重新分類為擬采取PPP、已采取PPP和在建項目，提出“對在建的基礎(chǔ)設(shè)施項目，也可積極探索推進PPP模式，引入社會資本負責(zé)項目的投資、建設(shè)、運營和管理”無疑為此類進退兩難的項目提供了一條出路。在地方政府融資全面規(guī)范的背景下，銀行貸款也普遍收緊，部分在建的非PPP項目或面臨資金接續(xù)的困難，鼓勵這些項目采用PPP模式也是為其后續(xù)融資做準(zhǔn)備。將“尷尬”的“政府購買工程”完善手續(xù)變更為PPP、終止合同進行TOT、ROT操作，資產(chǎn)組合后進行其他市場化操作，對各方而言都是很好的選擇。
嚴格意義上說，TOT模式下資產(chǎn)的“轉(zhuǎn)讓”發(fā)生在政府和社會資本方之間。但是，考慮到資產(chǎn)的現(xiàn)狀，具體的交易關(guān)系既可能發(fā)生在企業(yè)之間，也可能是政府與企業(yè)（社會投資人）之間。《通知》強調(diào)將公開招標(biāo)作為存量資產(chǎn)項目社會資本選擇的首選程序,而《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國資委32號）（“32號令”）則要求企業(yè)國有資產(chǎn)交易在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)中公開進行（進場交易）。無論從交易程序上，還是選擇標(biāo)準(zhǔn)上，都需要進一步協(xié)調(diào)。
一個有意思的問題是，存量資產(chǎn)中的一些項目，比如市政道路、污水管網(wǎng)等，是否也可以作為“優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”進行存量資產(chǎn)的PPP操作呢？進一步追問，盡管總說地方政府要拿出優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進行PPP操作，但是各地城投公司轉(zhuǎn)型也都希望將好的基礎(chǔ)設(shè)施項目攬入懷中，金屋藏嬌，這種情況下，各地政府有多大的動力靚女外嫁，讓肥水流了外人田呢？
《通知》結(jié)尾建議各省級發(fā)改委推薦本地區(qū)3－5個運用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)效果好的項目，由發(fā)改委從中遴選若干示范項目，組織推廣。各位當(dāng)歷兵秣馬，靜待存量資產(chǎn)PPP的大潮來襲。
