作者簡介：李飛 清華大學PPP中心特聘專家，國家發(fā)改委及財政部PPP專家?guī)鞂＜?/p>
PPP立法工作對當前PPP推進的規(guī)范起著至關重要的作用，因為立法工作是PPP推進的綱。在當前法治社會依法治國的前提下，有法可依可以說是重中之重，廣大PPP相關工作者都予以密切關注。從有利于實際操作的角度，我對本次PPP條例的期望主要集中在“明確定義、確定范圍、解決沖突、立好規(guī)矩、抓大放小”。
根據(jù)我國實際情況，結(jié)合目前PPP項目社會資本方構(gòu)成情況，社會資本主要由央企、地方國企以及民企和外企構(gòu)成。國有企業(yè)按照國資委定位有競爭型，一般建筑類企業(yè)均屬于競爭型，在傳統(tǒng)基建項目上就作為投標人參與本級基礎設施項目投標，在新的PPP模式下，理應具備同等權(quán)利；還有一種公益類國企，承擔部分政府交辦的任務，這類公司如果以社會資本身份參與本級政府PPP項目，就會出現(xiàn)不公平競爭問題。由于該類地方國企與地方政府之間特殊的“血緣”關系，使得該企業(yè)具備了其他單位無法逾越的優(yōu)勢，這樣操作的最終結(jié)果將導致競爭下移，從招標階段的競爭轉(zhuǎn)移到組建聯(lián)合體的競爭，從而造成項目公平性缺失，進而導致項目無法真正達到提高公共服務效率的最終目標。因此，建議明確社會資本范圍，剔除這類公益性地方國企參與本級政府PPP項目投資的權(quán)力，確保社會資本處于相對公平的競爭環(huán)境。
在實際操作中，由于本輪PPP是2013年底提出的，且PPP是一種模式，屬于一個面，會和其他單獨專業(yè)的法律法規(guī)有較多的交叉。在本次立法中，亟需解決頂層文件與PPP的矛盾、沖突及不適應問題，為后續(xù)PPP依法合規(guī)操作、健康有序發(fā)展提供有力保障。例如：
1. PPP項目招標與經(jīng)營性用地的招拍掛之間的沖突
PPP項目是確定項目法人，土地招拍掛是確定土地使用權(quán)人，由于PPP項目多包含基礎設施建設（或為彌補收益不足附帶經(jīng)營性項目），與土地息息相關，二者實質(zhì)上有著密不可分的關系。但由于頂層法規(guī)限制，不能通過一次招標確定上述兩件事，形成較大不確定性，可能導致政府允諾無法兌現(xiàn)，社會投資人期望難以達成。
2.政府付費及可行性缺口補貼項目中政府補貼部分增值稅的處理
PPP項目中多設計政府補貼，但在營改增之后，政府補貼部分是否要繳納增值稅沒有明確說法，只能按照嚴格要求，繳納增值稅。但由于該項補貼是地方財政給予社會投資人，增值稅實質(zhì)上也要納入政府補貼，但增值稅又涉及國家與地方分成，所以無形中造成地方稅賦增加，與國家降低各種稅稅，更多的給予地方的思路不符。
3.通過競爭選擇社會投資人的二次招標問題
競爭性磋商目前沒有一個明確的定位，但很多地方政府采用競爭性磋商確定社會投資人后，由其直接作為總包單位負責施工，該模式需要在條例中予以明確。
PPP項目中使用者付費及可行性缺口補助項目均涉及政府定價及價格調(diào)整，在社會投資人選擇階段往往就需要確定，但實際工作中該項工作均需要價格聽證，與簽署協(xié)議時點存在較大時間差，因此造成后續(xù)政府財政付費不定、社會投資人風險不定，建議條例中應對此有更加針對性的說法。
項目公司是PPP項目的法人，如條例中明確規(guī)定項目公司不得從事與合作項目實施無關的經(jīng)營活動，將間接導致項目業(yè)績難以應用在其他項目。
提前終止的原因很多，并不局限于不可抗力、社會資本違約及政府依法征用，因此對于提前終止，更重要的是約定好雙方認可的補償，并且避免通過提前終止做假的PPP即可。
監(jiān)督檢查是政府及社會資本履約的重要手段，但履約的具體實施主體可以是政府（甲方），也可以是政府指定機構(gòu)（包括第三方專業(yè)咨詢機構(gòu)），且還應該鼓勵支持通過購買服務等方式聘請第三方專業(yè)機構(gòu)通過先進的管理手段協(xié)助政府做好履約檢查及績效考核工作。
為了更好地選擇PPP項目，更多的聽取各方意見，由社會資本發(fā)起PPP項目亦是一種可行的模式，但要注意社會資本發(fā)起后工作的進度又有一個結(jié)點，不能超過這個結(jié)點，如果超過了，可能會對其他社會投資人造成不公平，政府的貢獻力受到質(zhì)疑。建議將該結(jié)點設置在實施方案編制完成階段。
在國家發(fā)改委傳統(tǒng)基礎設施領域PPP工作導則中已進行了初步明確，根據(jù)項目實際情況（因有些打包項目不能全部完成立項），建議在條例中盡量多加幾個“原則上”。
現(xiàn)階段物有所值流于形式，沒有人真正關注，因為只要評審，肯定都過，建議做2-3階段物有所值。第二階段在項目招完標后，對招標結(jié)合進行檢測，為后續(xù)項目提供借鑒；第三階段在項目在項目實施一段時間后，對全生命周期進行驗證。
建議對全部項目進行財政承受能力論證，保證政府對項目支出責任的范圍有清晰的判斷。
此外，本次條例中還存在有關主管部門指向不清晰、實施方案中財務測算及政府支出責任等關鍵指標缺失等需要完善事項。
