作者簡介：李飛 清華大學(xué)PPP中心特聘專家，國家發(fā)改委及財政部PPP專家?guī)鞂＜?/p>
PPP立法工作對當(dāng)前PPP推進的規(guī)范起著至關(guān)重要的作用，因為立法工作是PPP推進的綱。在當(dāng)前法治社會依法治國的前提下，有法可依可以說是重中之重，廣大PPP相關(guān)工作者都予以密切關(guān)注。從有利于實際操作的角度，我對本次PPP條例的期望主要集中在“明確定義、確定范圍、解決沖突、立好規(guī)矩、抓大放小”。
根據(jù)我國實際情況，結(jié)合目前PPP項目社會資本方構(gòu)成情況，社會資本主要由央企、地方國企以及民企和外企構(gòu)成。國有企業(yè)按照國資委定位有競爭型，一般建筑類企業(yè)均屬于競爭型，在傳統(tǒng)基建項目上就作為投標(biāo)人參與本級基礎(chǔ)設(shè)施項目投標(biāo)，在新的PPP模式下，理應(yīng)具備同等權(quán)利；還有一種公益類國企，承擔(dān)部分政府交辦的任務(wù)，這類公司如果以社會資本身份參與本級政府PPP項目，就會出現(xiàn)不公平競爭問題。由于該類地方國企與地方政府之間特殊的“血緣”關(guān)系，使得該企業(yè)具備了其他單位無法逾越的優(yōu)勢，這樣操作的最終結(jié)果將導(dǎo)致競爭下移，從招標(biāo)階段的競爭轉(zhuǎn)移到組建聯(lián)合體的競爭，從而造成項目公平性缺失，進而導(dǎo)致項目無法真正達到提高公共服務(wù)效率的最終目標(biāo)。因此，建議明確社會資本范圍，剔除這類公益性地方國企參與本級政府PPP項目投資的權(quán)力，確保社會資本處于相對公平的競爭環(huán)境。
在實際操作中，由于本輪PPP是2013年底提出的，且PPP是一種模式，屬于一個面，會和其他單獨專業(yè)的法律法規(guī)有較多的交叉。在本次立法中，亟需解決頂層文件與PPP的矛盾、沖突及不適應(yīng)問題，為后續(xù)PPP依法合規(guī)操作、健康有序發(fā)展提供有力保障。例如：
1. PPP項目招標(biāo)與經(jīng)營性用地的招拍掛之間的沖突
PPP項目是確定項目法人，土地招拍掛是確定土地使用權(quán)人，由于PPP項目多包含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（或為彌補收益不足附帶經(jīng)營性項目），與土地息息相關(guān)，二者實質(zhì)上有著密不可分的關(guān)系。但由于頂層法規(guī)限制，不能通過一次招標(biāo)確定上述兩件事，形成較大不確定性，可能導(dǎo)致政府允諾無法兌現(xiàn)，社會投資人期望難以達成。
2.政府付費及可行性缺口補貼項目中政府補貼部分增值稅的處理
PPP項目中多設(shè)計政府補貼，但在營改增之后，政府補貼部分是否要繳納增值稅沒有明確說法，只能按照嚴(yán)格要求，繳納增值稅。但由于該項補貼是地方財政給予社會投資人，增值稅實質(zhì)上也要納入政府補貼，但增值稅又涉及國家與地方分成，所以無形中造成地方稅賦增加，與國家降低各種稅稅，更多的給予地方的思路不符。
3.通過競爭選擇社會投資人的二次招標(biāo)問題
競爭性磋商目前沒有一個明確的定位，但很多地方政府采用競爭性磋商確定社會投資人后，由其直接作為總包單位負(fù)責(zé)施工，該模式需要在條例中予以明確。
PPP項目中使用者付費及可行性缺口補助項目均涉及政府定價及價格調(diào)整，在社會投資人選擇階段往往就需要確定，但實際工作中該項工作均需要價格聽證，與簽署協(xié)議時點存在較大時間差，因此造成后續(xù)政府財政付費不定、社會投資人風(fēng)險不定，建議條例中應(yīng)對此有更加針對性的說法。
項目公司是PPP項目的法人，如條例中明確規(guī)定項目公司不得從事與合作項目實施無關(guān)的經(jīng)營活動，將間接導(dǎo)致項目業(yè)績難以應(yīng)用在其他項目。
提前終止的原因很多，并不局限于不可抗力、社會資本違約及政府依法征用，因此對于提前終止，更重要的是約定好雙方認(rèn)可的補償，并且避免通過提前終止做假的PPP即可。
監(jiān)督檢查是政府及社會資本履約的重要手段，但履約的具體實施主體可以是政府（甲方），也可以是政府指定機構(gòu)（包括第三方專業(yè)咨詢機構(gòu)），且還應(yīng)該鼓勵支持通過購買服務(wù)等方式聘請第三方專業(yè)機構(gòu)通過先進的管理手段協(xié)助政府做好履約檢查及績效考核工作。
為了更好地選擇PPP項目，更多的聽取各方意見，由社會資本發(fā)起PPP項目亦是一種可行的模式，但要注意社會資本發(fā)起后工作的進度又有一個結(jié)點，不能超過這個結(jié)點，如果超過了，可能會對其他社會投資人造成不公平，政府的貢獻力受到質(zhì)疑。建議將該結(jié)點設(shè)置在實施方案編制完成階段。
在國家發(fā)改委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP工作導(dǎo)則中已進行了初步明確，根據(jù)項目實際情況（因有些打包項目不能全部完成立項），建議在條例中盡量多加幾個“原則上”。
現(xiàn)階段物有所值流于形式，沒有人真正關(guān)注，因為只要評審，肯定都過，建議做2-3階段物有所值。第二階段在項目招完標(biāo)后，對招標(biāo)結(jié)合進行檢測，為后續(xù)項目提供借鑒；第三階段在項目在項目實施一段時間后，對全生命周期進行驗證。
建議對全部項目進行財政承受能力論證，保證政府對項目支出責(zé)任的范圍有清晰的判斷。
此外，本次條例中還存在有關(guān)主管部門指向不清晰、實施方案中財務(wù)測算及政府支出責(zé)任等關(guān)鍵指標(biāo)缺失等需要完善事項。
