作者簡(jiǎn)介：靳林明律師在政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目獲得律師業(yè)界大獎(jiǎng)，其也被評(píng)為PPP項(xiàng)目金牌律師。靳律師為國(guó)家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》立法專家組成員、國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財(cái)政部PPP中心法律專家、財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審專家，多省PPP入庫(kù)專家，多個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)PPP專家。靳律師多次參加PPP項(xiàng)目評(píng)審，正在或曾經(jīng)擔(dān)任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院、廈門國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院等多家機(jī)構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
最近一周“養(yǎng)老”似乎成了熱詞，那邊資本市場(chǎng)上，2017年8月15日煙臺(tái)正海磁性材料股份有限公司發(fā)布的2017年度半年報(bào)透露了第九大流通股股東--基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金八零二組合；緊接著8月18日，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金八零二組合的身影也出現(xiàn)在九陽(yáng)股份有限公司的2017年度半年報(bào)中，這意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)資金正式開(kāi)啟入市大幕。這邊PPP領(lǐng)域，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)再次成為關(guān)注的重點(diǎn)，2017年8月14日，財(cái)政部、民政部、人社部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金[2017]86號(hào)）（“《實(shí)施意見(jiàn)》”），鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)培育與發(fā)展。
據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)，到本世紀(jì)中期，中國(guó)將有近5億人口超過(guò)60歲。要滿足如此眾多的老年人的養(yǎng)老需要，對(duì)國(guó)家和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供給能力無(wú)疑是巨大的挑戰(zhàn)。此前，2015年4月7日發(fā)改委印發(fā)《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》（發(fā)改辦財(cái)金[2015]817號(hào)）（“《指引》”），鼓勵(lì)營(yíng)利性或非營(yíng)利性養(yǎng)老項(xiàng)目發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券，用于建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施設(shè)備和提供養(yǎng)老服務(wù)。《指引》發(fā)布后，陸續(xù)有養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券面世，如2016年郴州市新天投資有限公司養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券等，但是這些養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券發(fā)行主體大多是地方城投公司，社會(huì)資本并未能參與到養(yǎng)老服務(wù)的供給環(huán)節(jié)中。2017年3月7日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2017]21號(hào)），明確要求各省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)引導(dǎo)社會(huì)資本以PPP模式參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營(yíng)。如果說(shuō)《意見(jiàn)》還只是提出原則性的要求，《實(shí)施意見(jiàn)》則是對(duì)以PPP模式提供養(yǎng)老服務(wù)提出了更明確的指引，其中亮點(diǎn)頗多。
從PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方性質(zhì)來(lái)看，《實(shí)施意見(jiàn)》延續(xù)了財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金[2014]113號(hào)）的精神，將本級(jí)政府所屬尚未轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司、控股國(guó)有企業(yè)均排除在養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)資本方范圍之外。這樣的限制主要是為了防止PPP項(xiàng)目成為變相的地方融資平臺(tái)，借PPP項(xiàng)目融資之名行地方政府融資之實(shí)。
從PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)容來(lái)看，《實(shí)施意見(jiàn)》突出養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)性和普惠性。市場(chǎng)上不少房企推出的“養(yǎng)老地產(chǎn)”、“酒店式養(yǎng)老”等高端養(yǎng)老概念層出不窮，但是熱鬧是他們的，基礎(chǔ)性養(yǎng)老什么都沒(méi)有。發(fā)展高中低端多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的同時(shí)，我們必須意識(shí)到，面對(duì)未富先老的國(guó)情，發(fā)展基礎(chǔ)性養(yǎng)老才是當(dāng)務(wù)之急，服務(wù)于大多數(shù)人的基礎(chǔ)性養(yǎng)老才是金字塔的基礎(chǔ)。因此，《實(shí)施意見(jiàn)》再提出要以市場(chǎng)為導(dǎo)向的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)要“優(yōu)先支持保障型基本養(yǎng)老和改善型中端養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展”。
從PPP項(xiàng)目的操作方式來(lái)看，相較于新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，《實(shí)施方案》更加鼓勵(lì)政府將現(xiàn)有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位將所屬的度假村、培訓(xùn)中心、招待所、療養(yǎng)院等交由社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)管理。充分利用現(xiàn)有的資源，通過(guò)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目盤活政府存量資產(chǎn)的同時(shí)，也能有助于解決市場(chǎng)上的存量商業(yè)物業(yè)。
從PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制來(lái)看，除了常見(jiàn)的政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)模式，《實(shí)施意見(jiàn)》還提出了開(kāi)發(fā)性資源補(bǔ)償回報(bào)方式。開(kāi)發(fā)性資源補(bǔ)償方式（RCP）通常是指政府將項(xiàng)目周邊一定數(shù)量的資源的開(kāi)發(fā)權(quán)出讓給項(xiàng)目公司，以基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項(xiàng)目捆綁商業(yè)性項(xiàng)目的方式提高項(xiàng)目公司的整體盈利能力。公益性養(yǎng)老項(xiàng)目加體育健身、醫(yī)療、文化娛樂(lè)等商業(yè)性運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，對(duì)社會(huì)資本而言，將更具吸引力。同時(shí)，對(duì)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵不是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施的建設(shè)，真正的重點(diǎn)和難點(diǎn)是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理。因而《實(shí)施意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金投入應(yīng)當(dāng)從補(bǔ)建設(shè)向補(bǔ)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變。
從PPP項(xiàng)目融資來(lái)看，此前，人民銀行、民政部、銀監(jiān)會(huì)等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)[2016]65號(hào)）（“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”），要求“創(chuàng)新適合養(yǎng)老服務(wù)業(yè)特點(diǎn)的貸款方式，探索拓寬養(yǎng)老服務(wù)業(yè)貸款抵押擔(dān)保范圍，加大對(duì)養(yǎng)老領(lǐng)域的信貸支持力度。”簡(jiǎn)單的說(shuō)，就是從銀行、證券、保險(xiǎn)等多個(gè)領(lǐng)域提升金融支持。《實(shí)施意見(jiàn)》鼓勵(lì)社保資金、保險(xiǎn)資金等以多種方式參與養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目建設(shè)，可謂是在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上錦上添花。
從上述各部委發(fā)布的相關(guān)政策文件來(lái)看，鼓勵(lì)政策、融資支持都已經(jīng)到位。《實(shí)施意見(jiàn)》提出，各級(jí)財(cái)政、民政、社會(huì)保障部門將推出一批養(yǎng)老服務(wù)業(yè)PPP示范項(xiàng)目，打造項(xiàng)目樣板和標(biāo)桿。接下來(lái)怎樣在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域大展拳腳，就得看各位的了。
