來源：第一財經(jīng)
在財政部高層頻頻放話規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）模式之后，市場期待已久的“靴子”及時落地，PPP風向大變。
11月16日，財政部網(wǎng)站公布《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（下稱《通知》），通過負面清單嚴控新項目入庫，并對總投資超17萬億元的萬余個PPP入庫存量項目進行集中清理，清退不合規(guī)項目，在2018年3月底前完成。
“經(jīng)過幾年高速發(fā)展，PPP不規(guī)范現(xiàn)象越來越多，并可能會半途而廢，財政部發(fā)文規(guī)范非常及時。隨著清理行動的開展，雖然2018年PPP項目數(shù)量會有所下降，但質量會越來越高，PPP實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。”PPP專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴第一財經(jīng)記者。
中央自2014年起大力推廣PPP模式，希望通過社會資本介入來提升公共服務的供給質量和效率。隨后PPP變熱并呈現(xiàn)爆炸式增長，使一批批轉型發(fā)展和民生保障項目在落地的同時，也帶來不小隱患。
財政部主管PPP工作的副部長史耀斌近日在第三屆PPP融資論壇上表示，在PPP改革實踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單作為了政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設輕運營、績效考核不完善、社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風險。
在這番講話半個月之后，防范PPP風險的解決之策《通知》公布，著手點正是財政部管控的PPP項目庫。PPP項目入庫是財政資金予以支持的前提，因此成為不少企業(yè)、金融機構愿意投身參與的關鍵。
根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2017年9月末，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫合計14220個，累計投資額17.8萬億元。“當初由于一些地方政府打擦邊球，或者政策模糊，使不少不合規(guī)的PPP項目也能夠入庫。”金永祥說。
這次，《通知》要求各地財政部門對這17.8萬億元的PPP項目進行集中清理，堅決清退踩了以下紅線的PPP項目，這些紅線分別是：不適宜采用PPP模式實施的；前期準備工作不到位的；未按規(guī)定開展“兩個論證”（包括已進入物有所值評價或財政可承受能力）的；不宜繼續(xù)采用PPP模式實施的；不符合規(guī)范運作要求的；構成違法違規(guī)舉債擔保；未按規(guī)定進行信息公開。
在這些紅線中，一些新條款引起業(yè)內(nèi)關注。比如，違反相關法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的PPP項目將被清退。
財政部金融司司長王毅在上述PPP融資論壇上談及不規(guī)范PPP時表示，要堅持并強化對PPP項目資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。
“在PPP不規(guī)范時，嚴格要求資本金有助于降低地方政府風險。等到PPP運作規(guī)范了，可以適當降低對資本金的要求，應該建立專門適于PPP項目的資本金政策。”金永祥說。
中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)朱磊表示，多數(shù)PPP投資的基金公司并不具備項目的建設運營能力，為了規(guī)避相關風險，多采用“明股實債”的方式進行投資。“50號文”和“87號文”發(fā)布后，以政府或政府平臺公司為回購主體的做法得到了遏制，這些基金逐步將回購主體轉向了央企、上市公司等財力雄厚的社會資本，用股東借款、明股實債的方式為社會資本方籌集項目資本金。如今根據(jù)《通知》規(guī)定，“以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份”的項目未來將難以入庫，傳統(tǒng)債務型基金參與PPP模式的道路幾乎全被堵上，未來缺乏項目監(jiān)管能力的“PPP基金”必將面臨生死劫。
重建設輕運營一直是PPP不規(guī)范的現(xiàn)象。在嚴格新項目入庫標準方面，《通知》設立了三大紅線，其中一條紅線就是“未建立按效付費機制”的項目不得入庫。
這些不得入庫的項目，包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。這是我國首次以政策文件的形式，明確規(guī)定了可用性付費與績效考核的掛鉤，并明確掛鉤比例。
財政部PPP專家紀鑫華告訴第一財經(jīng)，關于績效考核的要求，目的是為了約束社會資本的長期運營責任，而不是僅僅做施工。這將會加大部分項目的落地難度，一些地方政府和社會資本也會存在規(guī)避該限制的客觀需求。期待下一步細化該項規(guī)定，充分約束社會資本的長期履約責任。
E20研究院執(zhí)行院長薛濤告訴第一財經(jīng)，可用性付費與績效掛鉤非常及時，可以避免PPP領域重工程輕運營的現(xiàn)象進一步惡化，而捆綁的要害在于所對應的績效。比如對維護難度極低的普通綠化項目，即便捆綁績效也很容易達到。再比如，黑臭水體PPP項目捆綁以河道斷面長期改善作為績效基點就很難做到，但是這能避免社會資本干了工程就跑，使得真正運營商發(fā)揮實力。
龍元建設集團副總裁賴朝輝告訴第一財經(jīng)記者，30%這一比例限制還有待驗證，這需要與地方政府洽談協(xié)商。在未來，PPP市場將更合規(guī)，更重視運營。
金永祥表示，過去幾年政府付費類項目中建設投資與績效掛鉤關系不是十分密切，以后這種做法不受政策支持了，地方政府將在項目運作方面做出相應調整。
