作者簡(jiǎn)介：
高小杰 江蘇中南建設(shè)集團(tuán)上海投資發(fā)展發(fā)展有限公司運(yùn)營(yíng)副經(jīng)理
2017年11月16日財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》社會(huì)資本方對(duì)92號(hào)文，社會(huì)普遍輿論認(rèn)為PPP市場(chǎng)進(jìn)入了強(qiáng)監(jiān)管時(shí)代，針對(duì)這一觀點(diǎn)筆者有不一樣的看法，筆者認(rèn)為PPP市場(chǎng)一直在正常監(jiān)管范圍以內(nèi)，92號(hào)文僅是對(duì)PPP市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的幾個(gè)核心要素的又一次梳理情調(diào)，筆者以社會(huì)資本方的角度對(duì)文章進(jìn)行了分析，其主要分析的核心關(guān)注點(diǎn)應(yīng)為嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)和集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目。
（一）不適宜采用PPP模式實(shí)施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。
解讀：把PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)再一次理清，再一次明確PPP的概念：
1、PPP模式的標(biāo)的物是服務(wù)大眾“公共物品或服務(wù)”，不是小眾的涉密公共物品或服務(wù)，不是政府官員要業(yè)績(jī)的工具，也不是特色小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的兜底模式。
2、PPP的核心是Partnership，是合作經(jīng)營(yíng)，不是簡(jiǎn)單的建設(shè)移交。
（二）前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的；涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的；未通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。
解讀：再一次強(qiáng)調(diào)PPP的法定流程及物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證兩項(xiàng)PPP上馬前提，財(cái)政能力評(píng)價(jià)確保政府財(cái)政有能力上馬，物有所值評(píng)價(jià)確定PPP模式的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。是對(duì)財(cái)政部以財(cái)金〔2014〕113號(hào)文《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》的第二章的又一次強(qiáng)調(diào)。
（三）未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過(guò)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。
解讀：這一條需要分句理解， “通過(guò)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的”是對(duì)財(cái)金〔2016〕92號(hào)文《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》第二十七條“各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)匯通行業(yè)主管部門(mén)在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)等方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評(píng)價(jià)意見(jiàn).”的強(qiáng)調(diào)。
“政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；”這句話筆者理解為是對(duì)付費(fèi)方式需嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)金〔2015〕21號(hào)文《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中第十六條的付費(fèi)方式強(qiáng)調(diào)。
“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。”這條規(guī)定是對(duì)績(jī)效考核的約束，項(xiàng)目建設(shè)成本是否納為績(jī)效考核指標(biāo)，筆者查閱相關(guān)法律法規(guī)均未有明確提及，僅有財(cái)金〔2016〕92號(hào)文《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》第二十四條規(guī)定對(duì)全周期成本進(jìn)行監(jiān)測(cè)及公示，第二十七條對(duì)成本收益作為了考核維度，目前國(guó)內(nèi)出臺(tái)了很多提及績(jī)效考核的行政法規(guī)，但提及績(jī)效考核指標(biāo)問(wèn)題的目前僅有住建部出臺(tái)的《海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)及考核辦法（試行）》（建辦城函〔2015〕653號(hào)）對(duì)海綿城市的考核指標(biāo)進(jìn)行了明確，但對(duì)建設(shè)成本未約束，僅對(duì)項(xiàng)目成效（即項(xiàng)目的輸出效效益）進(jìn)行了約束，后續(xù)的不足30%更是無(wú)法考證。因此對(duì)于這條內(nèi)容，后續(xù)會(huì)出臺(tái)一系列的考核指標(biāo)管理辦法類似的行政法規(guī)。
（一）未按規(guī)定開(kāi)展“兩個(gè)論證”。包括已進(jìn)入采購(gòu)階段但未開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購(gòu)階段但未開(kāi)展財(cái)政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購(gòu)階段但未開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目除外）；雖已開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但評(píng)價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的。
解讀：和嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)的第二條款一直，是對(duì)PPP的法定流程及物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證兩項(xiàng)PPP上馬前提的再一次強(qiáng)調(diào)，財(cái)政能力評(píng)價(jià)確保政府財(cái)政有能力上馬，物有所值評(píng)價(jià)確定PPP模式的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。是對(duì)財(cái)政部以財(cái)金〔2014〕113號(hào)文《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》的第二章的又一次強(qiáng)調(diào)。
（二）不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。包括入庫(kù)之日起一年內(nèi)無(wú)任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購(gòu)階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過(guò)10%上限的；項(xiàng)目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書(shū)面確認(rèn)不再采用PPP模式實(shí)施的。
解讀：“入庫(kù)之日起一年內(nèi)無(wú)任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的”此項(xiàng)規(guī)定的核心關(guān)注點(diǎn)應(yīng)當(dāng)為“入庫(kù)之日”和“無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”，筆者理解為入庫(kù)后遲遲未進(jìn)入采購(gòu)階段未確定中標(biāo)社會(huì)資本方的項(xiàng)目或確定社會(huì)資本方但雙方無(wú)實(shí)質(zhì)談判進(jìn)展，即項(xiàng)目公司未完成注冊(cè)的項(xiàng)目應(yīng)予以清退，此條款未對(duì)政府方“不作為”或“懶作為”的約束，對(duì)社會(huì)資本方約束力度偏弱。
“尚未進(jìn)入采購(gòu)階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過(guò)10%上限的”本項(xiàng)規(guī)定中核心字眼為“10%上限”和“未進(jìn)入采購(gòu)階段”，“10%上限”是對(duì)財(cái)金〔2015〕21號(hào)文《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第二十五條規(guī)定的財(cái)政10%的紅線的再一次強(qiáng)調(diào)，“未進(jìn)入采購(gòu)階段”即未確定社會(huì)資本方項(xiàng)目應(yīng)予以清退，根據(jù)“法無(wú)禁止即可為，法無(wú)授權(quán)即禁止”原則，如是已經(jīng)確定社會(huì)資本方的項(xiàng)目不應(yīng)予以清退，如清退則應(yīng)執(zhí)行“項(xiàng)目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書(shū)面確認(rèn)不再采用PPP模式實(shí)施的”，即雙方約定補(bǔ)償條款后清退。
（三）不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。
解讀：“未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的”是對(duì)財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》中相關(guān)規(guī)定的強(qiáng)調(diào)，是對(duì)政府融資行為的約束。
“采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的”體現(xiàn)合同的公平原則。
“未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的”是對(duì)社會(huì)資本方融資能力的約束，是對(duì)無(wú)履約行為能力的社會(huì)資本方的清退，以降低PPP項(xiàng)目的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，控制債券市場(chǎng)的穩(wěn)定。此項(xiàng)規(guī)定中筆者認(rèn)為需商榷的是“由第三方代持社會(huì)資本方股份的”這項(xiàng)規(guī)定，筆者查閱相關(guān)文件，股權(quán)代持和股權(quán)融資為不同的兩個(gè)概念，本項(xiàng)規(guī)定應(yīng)當(dāng)更側(cè)重為規(guī)范股權(quán)代持的債券性質(zhì)，而非約束社會(huì)資本方的股權(quán)融資。
（四）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門(mén)為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。
解讀：“未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的”是對(duì)財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》中相關(guān)規(guī)定的強(qiáng)調(diào)，是對(duì)政府融資行為的強(qiáng)性規(guī)定，是當(dāng)前清理債券市場(chǎng)，防止結(jié)構(gòu)化金融風(fēng)險(xiǎn)政策的呼應(yīng)。
（五）未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)。包括違反國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，所公開(kāi)信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、筆者隱私和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫(xiě)項(xiàng)目信息，入庫(kù)之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購(gòu)等關(guān)鍵信息的。
解讀：此項(xiàng)規(guī)定是政府預(yù)算公開(kāi)的基本體現(xiàn)，PPP作為政企合作工程，更應(yīng)做到信息公開(kāi)、透明原則。
綜述：整體看來(lái)，本次92號(hào)文件并未作出新的要求，而是對(duì)PPP實(shí)施以來(lái)政府要求的實(shí)施核心管控點(diǎn)及紅線的又一次強(qiáng)調(diào)，通篇而看，92號(hào)文的條文更側(cè)重于對(duì)政府行為的約束，雖然也有對(duì)社會(huì)資本方的約束，但根據(jù)“法不溯及過(guò)往”原則對(duì)于社會(huì)資本方已承接的存量項(xiàng)目影響并不大，而是對(duì)后續(xù)業(yè)務(wù)篩選需更加關(guān)注項(xiàng)目的合規(guī)性和合法性要求。
