作者簡介：
靳林明 在政府和社會資本合作（PPP）領域具有豐富的經驗，被評為PPP項目金牌律師。靳林明律師為國家發改委PPP專家庫成員、財政部PPP中心法律專家、財政部第三批PPP示范項目評審專家、財政部城鎮綜合開發PPP案例集評審專家，多省PPP入庫專家，多個學術機構PPP專家。
陳 婧 在基礎設施領域具有豐富經驗，其分別代表投資人或政府在政府和社會資本合作（PPP）項目實施、特許經營、招投標、并購、融資、重組、反壟斷方面具有豐富的項目經驗，參與處理的項目上百個。
2017年，可謂是PPP領域的多事之秋。財政部、國資委等部門密集發布了嚴控PPP的系列政策，包括《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知(財預〔2017〕50號) 》（“50號文”）、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知(財預〔2017〕87號) 》（“87號文”）、《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知（財辦金〔2017〕）》（“92號文”）、《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知（國資發財管[2017]192號）》（“192號文”），你方唱罷我登場，接連的重拳出擊及降溫信號， PPP似乎一夜進入寒冬期，好像原來的寵兒變成了天天挨批評的棄兒，這也引發了市場廣泛憂慮，PPP將何去何從？
時至年末，初冬時節。筆者擬就今年出臺的系列政策的背后邏輯進行解讀，并分享對PPP的幾點展望。
一、政策解讀
經過3年多的迅猛發展， PPP進入全面規范與整改階段，這輪政策調整在意料中，但收緊力度之強也有幾分意外。50號文、87號文著重規范政府的舉債行為；92號文旨在糾正PPP的誤區；192號文則強調央企參與PPP項目的風險控制。從今年的系列政策內容不難發現，國家層面力圖將PPP回歸公共服務創新供給機制的本源，從“什么可以做PPP”、“誰可做PPP”、“怎么做PPP”方面給予市場明確的引導。
在很多事物的發展過程中，都可以找到和本輪PPP類似的發展路徑，萌芽、炒作、泡沫、規范。就多數普羅大眾而言，PPP是新生事物；就多數專家而言，三年前還在其他領域“搬磚”；就很多咨詢機構而言，PPP就是套本子。PPP成了任人打扮的小姑娘。
PPP核心理念的回歸，是支撐這一系列監管措施背后的內在邏輯和出發點（即便這些政策在技術層面還存在一定爭議），具體來看：
1.辨清李逵與李鬼
PPP市場上異化出兩種亂象，一是PPP泛濫化，即將PPP當成大籮筐，不分項目性質、不分項目類型都想穿上PPP的外衣，以變相獲取經營性項目或者取得金融機構青睞；一是PPP邊緣化，即將本質上屬于PPP的項目套上政府采購服務等帽子，以規避PPP“兩評”要求，特別是不超公共預算支出10%的紅線要求。
87號文、92號文重點規范以上兩類情形，辨清李逵與李鬼，在PPP的范圍界定上，明確提出嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目；明確不宜采用PPP實施的項目包括不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設，無運營內容等情形。
2.堵塞政府違規舉債、擔保
PPP的核心理念之一是風險共擔，“專業的人做專業的事”，“No Service No Payment”。但部分地方政府將PPP作為變相舉債的手段，名為PPP，實為向社會資本方舉債，增加了政府的隱性債務。
50號文、87號文、92號文均再次重申堅決打擊政府各種變相舉債行為、防止PPP異化為新的融資平臺的決心，圍追堵截政府借道PPP的各種違規行為，明確提出政府或政府指定機構不得回購社會資本投資本金或兜底本金損失；政府不得向社會資本承諾固定收益回報；政府及其部門不得為項目債務提供任何形式擔保等行為。
3.優化社會資本結構
據公開途徑獲取的信息，截至2017年11月底，中央企業牽頭參與的PPP項目個數達到1,062個，占總成交項目數量的35%，占總成交項目金額的59%；地方國企參與的項目達到660個，占總成交項目數量的22%，占總成交項目金額的18%；民營企業參與的項目個數達到1,313個，占總成交項目數量的43%，占總成交項目金額的23%。
從社會資本方結構上看，央企及地方國企仍然是PPP投資的主力，政府對央企、國企的偏好，進一步壓縮了民營企業的空間。在當下的國情下，雖然這是一個可以理解的結果，但是，從政策面給出什么樣的信號，則是決策部門必須考慮的。192號文收緊了央企參與PPP的投資行為；92號文也再次強調不得在采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與等要求。調整社會資本方的結構，鼓勵民營企業參與PPP，把民營企業在技術方面的活力和創造力帶到PPP領域，這應該是PPP政策引導的方向。
4.明確規范運作要求
規范運作一直是PPP政策強調的重點，但是上有政策下有對策，鉆政策漏洞的情形屢見不鮮，92號文從參與主體、參與方式、參與程序、運作模式、融資安排等均提出了具體要求，進一步掃清模糊地帶。
5.回歸PPP的目標
理想是豐滿的，現實是骨感的。PPP不應僅僅作為政府融資手段，促進公共服務提質增效是PPP的核心目標之一。但國家部委與地方政府對此的理念并不完全統一。部分地方政府在政績思路、不肯放權、財政捉襟見肘等現實因素的影響下，使部分PPP項目已經偏離了目標。
從嚴規范PPP，迫使PPP能回歸本質及目標，是這些政策傳遞出的強烈信號。當然，PPP整改不應陷入“一放就亂，一抓就死”的怪圈，政策制定者在引導市場發展方向時，也應認清哪些風險應交由市場去判斷，謹防過猶不及，限制了市場活力。
二、幾點展望
相比于簡單粗暴的平臺融資模式，PPP的確是個精細活兒，心急吃不了熱豆腐。姑且不論原有發展模式的利弊，在地方債務管理日趨嚴格和規范的當下，地方政府的基礎設施和公共服務領域的投入，除了遠水不解近渴的地方債，PPP恐怕是不二法門。這一輪對PPP的整風運動來勢兇猛，映射了PPP市場“道”與“魔”的激烈交鋒，但給PPP市場帶來的卻并非全是利空，多空轉換，一念之間。
1.對投資人
為民營企業參與PPP打開了市場，優質的民營企業將走上PPP投資的前臺，真正發揮其對公共服務的提升、促進作用。央企參與PPP投資更注重質量及風險控制，遏制重建設輕運營的短期行為，可促進PPP持續健康發展。
2.對政府
“規范的做PPP，做規范的PPP”將不再是一句空話，政府只有推出優質的、規范的PPP項目才能贏得市場的青睞，促使政府重視前期論證、科學決策、回歸PPP的本質。
3.對PPP項目
短期的市場陣痛不會影響PPP項目的持續發展趨勢，一方面，PPP的數量會一定程度的減少，但PPP的質量將提高，有限的市場資源將真正用于適宜PPP模式的項目。另一方面，整改并非遏制PPP創新，政策將一如既往的鼓勵探索PPP模式創新，例如產業新城、特色小鎮等領域的創新依然具有生命力。
4.對金融機構
明股實債、固定收益、政府擔保等金融機構規避風險的傳統安排被限制后，金融機構參與 PPP的思路、方式不得不迎來重大變革。經過大洗牌后，將會涌現真正適合PPP投資的金融機構、金融產品。
5.對咨詢市場
規范PPP，給PPP咨詢市場帶來了機遇。一方面，大量PPP項目需要整改，PPP咨詢市場的業務不會因項目減少而減少；另一方面，整改的代價也將會讓政府認識到PPP咨詢機構的重要性，PPP前期論證不是走過場，需要專業機構介入，市場亂入者將被市場機制淘汰。咨詢機構的咨詢環節、咨詢模式創新有了新動力，咨詢市場逐漸回歸理性。
摸清政策脈絡，把握政策趨勢，緊守政策紅線。經過沉淀后，PPP市場必將更具生命力。
冬天來了，春天還會遠嗎？
冬天只是短暫的。
