作者簡(jiǎn)介：
靳林明 在政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，被評(píng)為PPP項(xiàng)目金牌律師。靳林明律師為國(guó)家發(fā)改委PPP專(zhuān)家?guī)斐蓡T、財(cái)政部PPP中心法律專(zhuān)家、財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審專(zhuān)家、財(cái)政部城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP案例集評(píng)審專(zhuān)家，多省PPP入庫(kù)專(zhuān)家，多個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)PPP專(zhuān)家。
陳 婧 在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗(yàn)，其分別代表投資人或政府在政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目實(shí)施、特許經(jīng)營(yíng)、招投標(biāo)、并購(gòu)、融資、重組、反壟斷方面具有豐富的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，參與處理的項(xiàng)目上百個(gè)。
2017年，可謂是PPP領(lǐng)域的多事之秋。財(cái)政部、國(guó)資委等部門(mén)密集發(fā)布了嚴(yán)控PPP的系列政策，包括《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)) 》（“50號(hào)文”）、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)) 》（“87號(hào)文”）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知（財(cái)辦金〔2017〕）》（“92號(hào)文”）、《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知（國(guó)資發(fā)財(cái)管[2017]192號(hào)）》（“192號(hào)文”），你方唱罷我登場(chǎng)，接連的重拳出擊及降溫信號(hào)， PPP似乎一夜進(jìn)入寒冬期，好像原來(lái)的寵兒變成了天天挨批評(píng)的棄兒，這也引發(fā)了市場(chǎng)廣泛憂(yōu)慮，PPP將何去何從？
時(shí)至年末，初冬時(shí)節(jié)。筆者擬就今年出臺(tái)的系列政策的背后邏輯進(jìn)行解讀，并分享對(duì)PPP的幾點(diǎn)展望。
一、政策解讀
經(jīng)過(guò)3年多的迅猛發(fā)展， PPP進(jìn)入全面規(guī)范與整改階段，這輪政策調(diào)整在意料中，但收緊力度之強(qiáng)也有幾分意外。50號(hào)文、87號(hào)文著重規(guī)范政府的舉債行為；92號(hào)文旨在糾正PPP的誤區(qū)；192號(hào)文則強(qiáng)調(diào)央企參與PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制。從今年的系列政策內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)家層面力圖將PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源，從“什么可以做PPP”、“誰(shuí)可做PPP”、“怎么做PPP”方面給予市場(chǎng)明確的引導(dǎo)。
在很多事物的發(fā)展過(guò)程中，都可以找到和本輪PPP類(lèi)似的發(fā)展路徑，萌芽、炒作、泡沫、規(guī)范。就多數(shù)普羅大眾而言，PPP是新生事物；就多數(shù)專(zhuān)家而言，三年前還在其他領(lǐng)域“搬磚”；就很多咨詢(xún)機(jī)構(gòu)而言，PPP就是套本子。PPP成了任人打扮的小姑娘。
PPP核心理念的回歸，是支撐這一系列監(jiān)管措施背后的內(nèi)在邏輯和出發(fā)點(diǎn)（即便這些政策在技術(shù)層面還存在一定爭(zhēng)議），具體來(lái)看：
1.辨清李逵與李鬼
PPP市場(chǎng)上異化出兩種亂象，一是PPP泛濫化，即將PPP當(dāng)成大籮筐，不分項(xiàng)目性質(zhì)、不分項(xiàng)目類(lèi)型都想穿上PPP的外衣，以變相獲取經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或者取得金融機(jī)構(gòu)青睞；一是PPP邊緣化，即將本質(zhì)上屬于PPP的項(xiàng)目套上政府采購(gòu)服務(wù)等帽子，以規(guī)避PPP“兩評(píng)”要求，特別是不超公共預(yù)算支出10%的紅線(xiàn)要求。
87號(hào)文、92號(hào)文重點(diǎn)規(guī)范以上兩類(lèi)情形，辨清李逵與李鬼，在PPP的范圍界定上，明確提出嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目；明確不宜采用PPP實(shí)施的項(xiàng)目包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容等情形。
2.堵塞政府違規(guī)舉債、擔(dān)保
PPP的核心理念之一是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，“專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”，“No Service No Payment”。但部分地方政府將PPP作為變相舉債的手段，名為PPP，實(shí)為向社會(huì)資本方舉債，增加了政府的隱性債務(wù)。
50號(hào)文、87號(hào)文、92號(hào)文均再次重申堅(jiān)決打擊政府各種變相舉債行為、防止PPP異化為新的融資平臺(tái)的決心，圍追堵截政府借道PPP的各種違規(guī)行為，明確提出政府或政府指定機(jī)構(gòu)不得回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失；政府不得向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)；政府及其部門(mén)不得為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保等行為。
3.優(yōu)化社會(huì)資本結(jié)構(gòu)
據(jù)公開(kāi)途徑獲取的信息，截至2017年11月底，中央企業(yè)牽頭參與的PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)達(dá)到1,062個(gè)，占總成交項(xiàng)目數(shù)量的35%，占總成交項(xiàng)目金額的59%；地方國(guó)企參與的項(xiàng)目達(dá)到660個(gè)，占總成交項(xiàng)目數(shù)量的22%，占總成交項(xiàng)目金額的18%；民營(yíng)企業(yè)參與的項(xiàng)目個(gè)數(shù)達(dá)到1,313個(gè)，占總成交項(xiàng)目數(shù)量的43%，占總成交項(xiàng)目金額的23%。
從社會(huì)資本方結(jié)構(gòu)上看，央企及地方國(guó)企仍然是PPP投資的主力，政府對(duì)央企、國(guó)企的偏好，進(jìn)一步壓縮了民營(yíng)企業(yè)的空間。在當(dāng)下的國(guó)情下，雖然這是一個(gè)可以理解的結(jié)果，但是，從政策面給出什么樣的信號(hào)，則是決策部門(mén)必須考慮的。192號(hào)文收緊了央企參與PPP的投資行為；92號(hào)文也再次強(qiáng)調(diào)不得在采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與等要求。調(diào)整社會(huì)資本方的結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP，把民營(yíng)企業(yè)在技術(shù)方面的活力和創(chuàng)造力帶到PPP領(lǐng)域，這應(yīng)該是PPP政策引導(dǎo)的方向。
4.明確規(guī)范運(yùn)作要求
規(guī)范運(yùn)作一直是PPP政策強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，但是上有政策下有對(duì)策，鉆政策漏洞的情形屢見(jiàn)不鮮，92號(hào)文從參與主體、參與方式、參與程序、運(yùn)作模式、融資安排等均提出了具體要求，進(jìn)一步掃清模糊地帶。
5.回歸PPP的目標(biāo)
理想是豐滿(mǎn)的，現(xiàn)實(shí)是骨感的。PPP不應(yīng)僅僅作為政府融資手段，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效是PPP的核心目標(biāo)之一。但國(guó)家部委與地方政府對(duì)此的理念并不完全統(tǒng)一。部分地方政府在政績(jī)思路、不肯放權(quán)、財(cái)政捉襟見(jiàn)肘等現(xiàn)實(shí)因素的影響下，使部分PPP項(xiàng)目已經(jīng)偏離了目標(biāo)。
從嚴(yán)規(guī)范PPP，迫使PPP能回歸本質(zhì)及目標(biāo)，是這些政策傳遞出的強(qiáng)烈信號(hào)。當(dāng)然，PPP整改不應(yīng)陷入“一放就亂，一抓就死”的怪圈，政策制定者在引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展方向時(shí)，也應(yīng)認(rèn)清哪些風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)交由市場(chǎng)去判斷，謹(jǐn)防過(guò)猶不及，限制了市場(chǎng)活力。
二、幾點(diǎn)展望
相比于簡(jiǎn)單粗暴的平臺(tái)融資模式，PPP的確是個(gè)精細(xì)活兒，心急吃不了熱豆腐。姑且不論原有發(fā)展模式的利弊，在地方債務(wù)管理日趨嚴(yán)格和規(guī)范的當(dāng)下，地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，除了遠(yuǎn)水不解近渴的地方債，PPP恐怕是不二法門(mén)。這一輪對(duì)PPP的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)來(lái)勢(shì)兇猛，映射了PPP市場(chǎng)“道”與“魔”的激烈交鋒，但給PPP市場(chǎng)帶來(lái)的卻并非全是利空，多空轉(zhuǎn)換，一念之間。
1.對(duì)投資人
為民營(yíng)企業(yè)參與PPP打開(kāi)了市場(chǎng)，優(yōu)質(zhì)的民營(yíng)企業(yè)將走上PPP投資的前臺(tái)，真正發(fā)揮其對(duì)公共服務(wù)的提升、促進(jìn)作用。央企參與PPP投資更注重質(zhì)量及風(fēng)險(xiǎn)控制，遏制重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的短期行為，可促進(jìn)PPP持續(xù)健康發(fā)展。
2.對(duì)政府
“規(guī)范的做PPP，做規(guī)范的PPP”將不再是一句空話(huà)，政府只有推出優(yōu)質(zhì)的、規(guī)范的PPP項(xiàng)目才能贏得市場(chǎng)的青睞，促使政府重視前期論證、科學(xué)決策、回歸PPP的本質(zhì)。
3.對(duì)PPP項(xiàng)目
短期的市場(chǎng)陣痛不會(huì)影響PPP項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展趨勢(shì)，一方面，PPP的數(shù)量會(huì)一定程度的減少，但PPP的質(zhì)量將提高，有限的市場(chǎng)資源將真正用于適宜PPP模式的項(xiàng)目。另一方面，整改并非遏制PPP創(chuàng)新，政策將一如既往的鼓勵(lì)探索PPP模式創(chuàng)新，例如產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)等領(lǐng)域的創(chuàng)新依然具有生命力。
4.對(duì)金融機(jī)構(gòu)
明股實(shí)債、固定收益、政府擔(dān)保等金融機(jī)構(gòu)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的傳統(tǒng)安排被限制后，金融機(jī)構(gòu)參與 PPP的思路、方式不得不迎來(lái)重大變革。經(jīng)過(guò)大洗牌后，將會(huì)涌現(xiàn)真正適合PPP投資的金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品。
5.對(duì)咨詢(xún)市場(chǎng)
規(guī)范PPP，給PPP咨詢(xún)市場(chǎng)帶來(lái)了機(jī)遇。一方面，大量PPP項(xiàng)目需要整改，PPP咨詢(xún)市場(chǎng)的業(yè)務(wù)不會(huì)因項(xiàng)目減少而減少；另一方面，整改的代價(jià)也將會(huì)讓政府認(rèn)識(shí)到PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的重要性，PPP前期論證不是走過(guò)場(chǎng)，需要專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)介入，市場(chǎng)亂入者將被市場(chǎng)機(jī)制淘汰。咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的咨詢(xún)環(huán)節(jié)、咨詢(xún)模式創(chuàng)新有了新動(dòng)力，咨詢(xún)市場(chǎng)逐漸回歸理性。
摸清政策脈絡(luò)，把握政策趨勢(shì)，緊守政策紅線(xiàn)。經(jīng)過(guò)沉淀后，PPP市場(chǎng)必將更具生命力。
冬天來(lái)了，春天還會(huì)遠(yuǎn)嗎？
冬天只是短暫的。
