一、分類推動(dòng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化
來源：PPP這群人
前言
2017年6月13日，財(cái)政部出臺(tái)財(cái)金[2017]55號(hào)文《PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事項(xiàng)的通知》。該文件是PPP資產(chǎn)證券化領(lǐng)域繼發(fā)改投資[2016]2698號(hào)《國家發(fā)展改革委中國證監(jiān)會(huì)關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（以下簡稱“發(fā)改投資[2016]2698號(hào)文”）后又一重磅文件。《PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事項(xiàng)的通知》主要從分類、篩選、程序、監(jiān)督四個(gè)方面完善和規(guī)范PPP資產(chǎn)證券化制度。與“發(fā)改投資[2016]2698號(hào)文”相比，此次《PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事項(xiàng)的通知》在PPP資產(chǎn)證券化類型、PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn)、PPP資產(chǎn)證券化程序、PPP資產(chǎn)證券化監(jiān)督管理等方面有了更詳盡的規(guī)定，本文也將比較兩個(gè)文件的不同之處。
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序號(hào) |
發(fā)起人（原始權(quán)益人） |
項(xiàng)目階段 |
基礎(chǔ)資產(chǎn) |
備注 |
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1 |
項(xiàng)目公司 |
建設(shè)期 |
PPP合同約定的 未來收益權(quán) |
無 |
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運(yùn)營期 |
收益權(quán)、 合同債權(quán) |
如申請(qǐng)資產(chǎn)證券化綠色通道的，需建成運(yùn)營2年以上 |
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2 |
項(xiàng)目公司股東 |
建成運(yùn)營2年后 |
能夠帶來現(xiàn)金流的股權(quán) |
控股股東發(fā)行規(guī)模不得超過股權(quán)帶來現(xiàn)金流現(xiàn)值的50%。 其他股東發(fā)行規(guī)模不得超過股權(quán)帶來現(xiàn)金流現(xiàn)值的70%。 |
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3 |
項(xiàng)目公司其他相關(guān)主體（債權(quán)人、承包商） |
運(yùn)營期 |
合同債權(quán)、 收益權(quán) |
無 |
二、嚴(yán)格篩選開展PPP資產(chǎn)證券化的項(xiàng)目
財(cái)政部財(cái)金[2017]55號(hào)文PPP項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn)
與發(fā)改投資[2016]2698號(hào)文的比較
發(fā)改投資[2016]2698號(hào)文規(guī)定：“一是項(xiàng)目已嚴(yán)格履行審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)和實(shí)施方案審查審批程序，并簽訂規(guī)范有效的PPP項(xiàng)目合同，政府、社會(huì)資本及項(xiàng)目各參與方合作順暢；二是項(xiàng)目工程建設(shè)質(zhì)量符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，能持續(xù)安全穩(wěn)定運(yùn)營，項(xiàng)目履約能力較強(qiáng)；三是項(xiàng)目已建成并正常運(yùn)營2年以上，已建立合理的投資回報(bào)機(jī)制，并已產(chǎn)生持續(xù)、穩(wěn)定的現(xiàn)金流；四是原始權(quán)益人信用穩(wěn)健，內(nèi)部控制制度健全，具有持續(xù)經(jīng)營能力，最近三年未發(fā)生重大違約或虛假信息披露，無不良信用記錄。”
與發(fā)改委文件相比，財(cái)政部對(duì)PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn)有以下特點(diǎn)：
1.強(qiáng)調(diào)通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證；
2.不再單獨(dú)將項(xiàng)目工程建設(shè)質(zhì)量符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)作為篩選條件；
3.項(xiàng)目建成并運(yùn)營滿2年不再是所有PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目的必要條件。
三、完善PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工資程序
依照合同約定自主開展資產(chǎn)證券化
1.PPP合同應(yīng)做適當(dāng)約定
政府方和社會(huì)資本方應(yīng)在PPP合同中，通過適當(dāng)?shù)姆绞郊s定相關(guān)各方的資產(chǎn)證券化權(quán)利和義務(wù)。
2.發(fā)起人依約自主決定資產(chǎn)證券化
發(fā)起人（原始權(quán)益人）可按照合同約定自主決定開展資產(chǎn)證券化，向發(fā)行主管部門提交發(fā)行申請(qǐng)。
3.各方依約配合盡職調(diào)查等工作
PPP項(xiàng)目相關(guān)各方應(yīng)按合同約定，配合接受盡職調(diào)查，提供相關(guān)材料，協(xié)助開展資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的方案設(shè)計(jì)和信用評(píng)級(jí)等工作。
擇優(yōu)篩選PPP項(xiàng)目開展資產(chǎn)證券化
1.財(cái)金[2017]55號(hào)文PPP資產(chǎn)證券化擇優(yōu)篩選標(biāo)準(zhǔn)
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2. 與發(fā)改投資[2016]2698號(hào)文的比較
財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目擇優(yōu)篩選標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)改委優(yōu)先鼓勵(lì)項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn)大致相同，不過也有一些細(xì)微的差異。
比如，發(fā)改委鼓勵(lì)優(yōu)先選取“處于市場發(fā)育程度高、政府負(fù)債水平低、社會(huì)資本相對(duì)充裕的地區(qū)。”而財(cái)政部強(qiáng)調(diào)：“優(yōu)先支持政府償付能力較好、信用水平較高，并嚴(yán)格履行PPP項(xiàng)目財(cái)政管理要求的地區(qū)”。
擇優(yōu)推薦PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化
1.財(cái)金[2017]55號(hào)文擇優(yōu)推薦程序
財(cái)金[2017]55號(hào)文項(xiàng)目擇優(yōu)推薦程序
2. 與發(fā)改投資[2016]2698號(hào)文的比較
與發(fā)改投資[2016]2698號(hào)文相比，財(cái)金[2017]55號(hào)文擇優(yōu)推薦程序有以下特點(diǎn)：
(1)企業(yè)自主提出推薦申請(qǐng)
根據(jù)發(fā)改投資[2016]2698號(hào)文“五、近期工作安排”規(guī)定：“請(qǐng)各省級(jí)發(fā)展改革委于2017年2月17日前，推薦1－3個(gè)首批擬進(jìn)行證券化融資的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，正式行文報(bào)送國家發(fā)展改革委。”從該條看出，發(fā)改委PPP項(xiàng)目推薦是由省級(jí)發(fā)改委向國家發(fā)改委推薦，而不是由企業(yè)主動(dòng)申請(qǐng)而根據(jù)本次財(cái)政部頒布的文件，資產(chǎn)證券化推薦項(xiàng)目由擬采取資產(chǎn)證券化的發(fā)起人主動(dòng)提出推薦申請(qǐng)。
(2)推薦項(xiàng)目沒有明確數(shù)量限制
根據(jù)以上發(fā)改委文件，各省發(fā)改委推薦PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化項(xiàng)目數(shù)量限制為1-3個(gè)。此次推薦項(xiàng)目則沒有明確的數(shù)量限制。
(3)明確列出推薦申請(qǐng)材料
此次財(cái)政部文件明確列出了提出推薦申請(qǐng)需要的材料。包括但不限于“PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、PPP合同、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告和財(cái)政承受能力論證報(bào)告、項(xiàng)目運(yùn)營年報(bào)，以及項(xiàng)目資產(chǎn)證券化方案說明書、交易結(jié)構(gòu)圖、法律意見書等PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、PPP合同、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告和財(cái)政承受能力論證報(bào)告、項(xiàng)目運(yùn)營年報(bào)，以及項(xiàng)目資產(chǎn)證券化方案說明書、交易結(jié)構(gòu)圖、法律意見書等”
(4)省財(cái)政廳需要為推薦項(xiàng)目出具推薦意見
發(fā)改委推薦項(xiàng)目只是行文報(bào)送即可，而此次財(cái)政部文件則明確規(guī)定省財(cái)政廳需要為推薦項(xiàng)目出具推薦意見，有利于項(xiàng)目推薦過程的科學(xué)規(guī)范。
優(yōu)化PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化審核程序
1.財(cái)金[2017]55號(hào)文優(yōu)化審核規(guī)定
（1）資產(chǎn)證券化綠色通道
對(duì)于各省級(jí)財(cái)政部門推薦的項(xiàng)目和中國政企合作支持基金投資的項(xiàng)目，中國銀行間市場交易商協(xié)會(huì)、證券交易所、中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)等單位要研究建立受理、審核及備案的綠色通道，專人專崗負(fù)責(zé)，提高注冊(cè)、備案、審核、發(fā)行和掛牌的工作效率。
（2）自律規(guī)則和負(fù)面清單
要根據(jù)PPP項(xiàng)目證券化開展情況，進(jìn)一步完善資產(chǎn)證券化制度體系，指導(dǎo)有關(guān)單位研究完善自律規(guī)則及負(fù)面清單。
2.與發(fā)改投資[2016]2698號(hào)文的比較
與發(fā)改投資[2016]2698號(hào)文相比，財(cái)金[2017]55號(hào)文審核程序有以下特點(diǎn)：
（1）擴(kuò)大了PPP資產(chǎn)證券化綠色通道的適用范圍
發(fā)改委文件僅規(guī)定了發(fā)行主管部門應(yīng)對(duì)發(fā)改委優(yōu)選的PPP項(xiàng)目提供資產(chǎn)證券化綠色通道。而財(cái)政部文件則規(guī)定了發(fā)行主管部門要對(duì)財(cái)政部門推薦項(xiàng)目及中國政企合作支持基金投資的項(xiàng)目都建立綠色通道。
（2）倡導(dǎo)建立自律規(guī)則和負(fù)面清單
根據(jù)PPP項(xiàng)目證券化開展情況，進(jìn)一步完善資產(chǎn)證券化制度體系，指導(dǎo)有關(guān)單位研究完善自律規(guī)則及負(fù)面清單。
四、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化監(jiān)督管理
財(cái)金[2017]55號(hào)文監(jiān)督管理規(guī)定
與發(fā)改委[2016]2698號(hào)文的比較
與發(fā)改投資[2016]2698號(hào)文相比，財(cái)金[2017]55號(hào)文PPP資產(chǎn)證券化監(jiān)督管理上有了更多明確細(xì)化的規(guī)定。具體來說，財(cái)政部文件在監(jiān)督管理上有以下亮點(diǎn)：
1.堅(jiān)持真實(shí)出售、破產(chǎn)隔離原則
PPP資產(chǎn)證券化的發(fā)起人（原始權(quán)益人）通過特殊目的載體（SPV）和必要的增信措施，堅(jiān)持真實(shí)出售、破產(chǎn)隔離原則，在基礎(chǔ)資產(chǎn)與發(fā)起人（原始權(quán)益人）資產(chǎn)之間做好風(fēng)險(xiǎn)隔離。
2.控股股東不得變相退出
發(fā)起人（原始權(quán)益人）要配合中介機(jī)構(gòu)履行基礎(chǔ)資產(chǎn)移交、現(xiàn)金流歸集、信息披露、提供增信措施等相關(guān)義務(wù)，不得通過資產(chǎn)證券化改變控股股東對(duì)PPP項(xiàng)目公司的實(shí)際控制權(quán)和項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任，實(shí)現(xiàn)變相“退出”。
3.產(chǎn)品償付責(zé)任由（SPV）以其持有的基礎(chǔ)資產(chǎn)和增信安排承擔(dān)
資產(chǎn)證券化產(chǎn)品如出現(xiàn)償付困難，發(fā)起人（原始權(quán)益人）應(yīng)按照資產(chǎn)證券化合同約定與投資人妥善解決，發(fā)起人（原始權(quán)益人）不承擔(dān)約定以外的連帶償付責(zé)任。
資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的償付責(zé)任，由特殊目的載體（SPV）以其持有的基礎(chǔ)資產(chǎn)和增信安排承擔(dān)，不得將資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的償付責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給政府或公眾，并影響公共服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定供給。
4. 鼓勵(lì)發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）
建立多元化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）發(fā)展，鼓勵(lì)各類市場資金投資PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。
