12月3日，江蘇省財政廳金融處（政府和社會資本合作辦公室）發布了《關于建立全省政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期法律顧問制度的意見》（以下簡稱意見），創新性提出PPP全生命周期法律顧問制度。這一制度的實行又一次在全國范圍內開創了對PPP項目依法規范管理的先河，是江蘇省財政廳以系統性細微引領全國PPP高質量發展的又一新舉措，更體現出當前江蘇省財政廳強化PPP管理的四個鮮明導向：
一、建立系統性思維，強化合法合規硬性約束。PPP項目必須全生命周期合法合規、順利推進，這是江蘇PPP管理的明確要求。
二、監管覆蓋“五大階段”，精準防控各類風險；
三、實現信息對稱管理，保障政企雙方利益；
四、優化財政管理手段，推動PPP合作行穩致遠。
意見出臺的背景
一直以來，江蘇省財政廳始終堅持將PPP定位為一項長期性、系統性改革任務深入推進，將嚴格按照全國財政工作會議精神和財政部領導講話精神，準確把握PPP模式在“穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險”方面的定位，堅定不移地把推廣應用PPP模式引向深入。尤其是2017年下半年以來，圍繞PPP高質量發展的新要求，按照“強基礎、改方式、提效率、防風險”等原則，江蘇省財政廳圍繞PPP核心內涵，建立系統性思維，加強全生命周期管理，深度聚焦PPP管理中的“熱點、難點、焦點”問題，采取一系列具有實際成效的舉措進行“精準管理”，重新構建并不斷優化包括《進一步規范PPP發展的實施意見》、《進一步鼓勵支持民營資本參與PPP項目的實施意見》、《PPP項目全生命周期法律顧問制度》等在內的對PPP規范管理和良性發展的“四梁八柱”，使得PPP在江蘇的發展真正邁入了“高質量發展的”新階段。尤其是《PPP項目全生命周期法律顧問制度》，也必將會為PPP項目全生命周期的合法合規實施保駕護航。
一、意見出臺的意義
PPP項目通常具有投資金額大、合作周期長、法律和政策制度涉及面廣、管理環節多、風險防控壓力較大等特點。在全省市縣財政部門建立PPP項目全生命周期法律顧問制度，是促進全省各市縣政府PPP管理依法決策、科學決策的重要手段；是推動全省PPP項目全生命周期科學管理的重要保障；是維護政府經濟活動安全、防范和化解重大風險的重要途徑；是全面推進依法治國、加快法治政府建設的重要舉措，對確保全省PPP項目健康、科學、高質量發展具有十分重要的意義。
二、意見的作用
建立PPP管理全生命周期政府法律顧問制度，能夠充分發揮法律顧問或專職律師在PPP法律方面的的專業優勢，通過法律咨詢、法律鑒證、審核把關、建言建議、質詢論證等方式參與PPP項目推進實施全過程。 以出具《法律意見書》等形式為PPP項目全生命周期管理提供智力支持，大幅提高政府PPP管理決策能力、管理效率和管理質量。通過法治思維，運用法律手段，防范和化解涉及PPP管理的潛在或現時各類風險。
三、法律顧問概念
意見所稱法律顧問是指：律師事務所接受財政部門委托，指派專業律師擔任財政部門PPP管理常年法律顧問，或根據工作需要擔任部分PPP項目相關業務法律顧問的總稱。
法律顧問接受財政部門委托，通過建言獻策、審核把關、質詢論證、法律咨詢、出具法律意見書等方式參與當地PPP宏觀管理及PPP項目全生命周期事前、事中、事后管理全過程，充分發揮法律顧問在PPP相關法律法規和政策制度等方面的經驗優勢，為PPP項目全生命周期管理提供智力支持和專業服務。
四、法律顧問應堅持的“四項原則”
1、依法（規）顧問；
2、專業勝任；
3、勤勉盡責；
4、務實高效。
五、法律顧問履職的要求
意見認為：法律顧問制度執行的關鍵在于“提前預防”和“事中把關”，因此要求，法律顧問應具有的“服務理念”：政策宣傳在前、風險提示在前、審核把關在前；“服務目標“契約履行規范、爭議處理規范、程序操作規范”。掌握“四個關鍵”：“關鍵節點防控、關鍵條款防控、關鍵程序防控”，配合財政部門做好項目中期管理監控；
應具備的專業能力方面：應具備財政預算管理、工程建設、政府采購、投資融資、項目運營、績效評價等PPP管理相關政策知識和實操經驗；能夠持續保持并不斷提高專業水平，滿足PPP項目法律服務所要求的專業能力，不得存在任何與專業勝任能力相背離的行為。牢固樹立風險管理意識，強化執業風險管理，并對發表的PPP項目意見建議負責。
具體履職要求：意見要求法律顧問在出具法律意見時，對與法律相關的業務事項應當履行法律專業人士特別的注意義務，對其他業務事項履行普通人一般的注意義務，其制作、出具的法律意見書不得有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏。判斷結果、法律意見應有充分依據支撐，并清晰完整援引法律法規、政策制度和項目涉及資料等相關具體條款。法律意見書應當由兩名以上執業律師簽名，加蓋律師事務所印章，并簽署日期。
對法律顧問嚴格管理：意見要求法律顧問在從事PPP相關工作過程中違反法律法規受到處理處罰的，各市縣財政部門應依法將其所在單位和本人失信行為錄入信用檔案，報送江蘇省公共信用信息系統，并由相關部門依據所適用的法律法規對其實施聯合懲戒，同時通過“信用中國”網站等平臺向社會公示。因法律顧問個人的違法、違規等行為對有關單位造成損失的，應當依法追究法律顧問及其所在律師事務的賠償責任。
六、法律顧問的“七大”基本職責
1、為當地PPP項目管理相關的重大改革、重大決策、重大項目、重大資產處置、重大行政行為提供法律服務并出具法律意見書。
2、參與當地PPP項目管理規范性文件和政策制度的起草、論證。
3、為當地PPP項目在項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等全生命周期各階段重大事項的合法合規性論證提供法律服務并出具法律意見書。
4、參與當地PPP項目的洽談，參與當地PPP項目物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案、政府采購文件、PPP項目相關合同文件及相關法律文書的審查、論證、修改等。
5、為當地PPP項目涉及的爭議事項、涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發事件提供法律服務并出具法律意見書。
6、參與處理當地與PPP項目有關的行政復議、訴訟、仲裁等法律事務。
7、參與當地PPP項目規范發展相關問題的調研、培訓等。
七、法律顧問的具體職責
意見圍繞PPP操作指南要求的五大流程和環節：項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目執行階段，要求法律顧問將審核把關的關注點進一步細化深化，明確了43個需要重點把關的要點，構建“全時空、立體式”PPP項目全生命周期規范管理的法律顧問制度。
八、意見實施的機制保障
意見要求：全省各市縣財政部門應于2019年3月底前全面建立PPP項目全生命周期法律顧問機制。各市縣財政部門應根據工作量、付費標準和工作績效合理確定法律顧問的費用報酬應當將PPP項目全生命周期法律顧問涉及的經費納入本級財政部門年度預算統籌安排，法律顧問費用應嚴格根據雙方簽訂的合同及時足額支付。
PPP項目投資金額大、合作周期長、法律和政策制度涉及面廣、管理環節多、風險防控壓力大，更有許多隱形風險的集聚，也必將成為審計、巡視、督查的重點領域。因此，PPP必須建立系統性思維，始終堅持全生命周期的規范操作、嚴格管理，不斷學習并熟練掌握PPP的基本原理、內涵意義、政策制度和監管要求。
全生命法律顧問制度是PPP高質量發展的必由之路，這項制度即是對項目規范管理提出的要求，也是對財政部門監管提出的要求。對PPP來說，只有不忘提質增效的初心，堅持全生命周期合法合規推進，方能得到政府與社會資本合作共贏的美好結果。
