王守清教授2019年5月19日在清華大學(xué)PPP研究中心主辦的“貫徹落實(shí)《政府投資條例》，促進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展”研討會(huì)上對(duì)《政府投資條例》與PPP的關(guān)系及影響的發(fā)言要點(diǎn)：
我們先復(fù)習(xí)幾個(gè)基本概念，以更容易和更深刻理解《政府投資條例》與PPP的關(guān)系，以及對(duì)PPP的影響。
項(xiàng)目管理把項(xiàng)目分成立項(xiàng)、計(jì)劃、控制和收尾4大階段，不同階段有不同的目標(biāo)、交付物、任務(wù)、方法和工具。政府投資項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目也要應(yīng)用這些理念，不能違反常識(shí)。過去幾年的PPP冒進(jìn)和做得不盡人意，就是違反了常識(shí)，因?yàn)轫?xiàng)目選擇不對(duì)，不管用什么模式都很難做好。
對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目而言，這些階段更具體一點(diǎn)就是規(guī)劃、可研、設(shè)計(jì)、建設(shè)(含改擴(kuò)建與技改)和運(yùn)營/維護(hù)，其中，前期決策最重要(4個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：規(guī)劃、可研/方案、初步/施工圖設(shè)計(jì))；PPP則特別強(qiáng)調(diào)所有這些階段即全過程的集成，規(guī)劃和設(shè)計(jì)時(shí)就要考慮建設(shè)和運(yùn)維。
這張工程項(xiàng)目管理中的經(jīng)典X曲線也說明，前期工作對(duì)項(xiàng)目是否成功影響極大，特別是在滿足范圍/功能、質(zhì)量/服務(wù)要求時(shí)的成本。
《政府投資條例》側(cè)重前期(規(guī)劃到建設(shè))；對(duì)PPP而言，則特別與規(guī)劃、可研/方案、立項(xiàng)等前期工作密切相關(guān)，這些都是發(fā)改委和/或行業(yè)部委主管的，重點(diǎn)解決項(xiàng)目該不該上的問題；然后才考慮，項(xiàng)目是采用政府投資模式或PPP模式？我在2014年全國第一次PPP公開論壇上明確提出的“PPP五步曲”說的就是這個(gè)意思(參見“清介有守王守清：PPP四原則五步曲六評(píng)估”)。
當(dāng)然，不管采用什么模式，都要追求全壽命期的績(jī)效，包括效能、效率和效力等結(jié)果；而PPP尤其強(qiáng)調(diào)投資者對(duì)設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營全過程的集成優(yōu)化，否則因投資者的融資成本比政府的融資成本高而無法比傳統(tǒng)模式更有效率/物有所值；政府則應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)管與評(píng)估，特別是運(yùn)營期的，否則出了問題，公眾不是去找投資者，而是找政府，因?yàn)樘峁┕伯a(chǎn)品的終極責(zé)任是政府的。
《政府投資條例》不僅強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目前期，也強(qiáng)調(diào)了幾個(gè)關(guān)鍵階段的監(jiān)管與評(píng)估，這與PPP不沖突。當(dāng)然，PPP項(xiàng)目中政府對(duì)績(jī)效和監(jiān)管更嚴(yán)格，因?yàn)閷?shí)施過程中的部分控制權(quán)給了投資者，專業(yè)的人做專業(yè)的事，投資者若不專業(yè)(如能力和效率不如地方國企)就可能虧本和被處罰。
對(duì)前面幾個(gè)幻燈片的小結(jié)就是：項(xiàng)目的前期工作非常重要。《政府投資條例》為PPP項(xiàng)目的篩選、可研論證等前期環(huán)節(jié)的規(guī)范運(yùn)作，以保證項(xiàng)目成功和可持續(xù)奠定了更好的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)采用政府直接投資、資本金注入(本質(zhì)即政府是股東)的PPP項(xiàng)目(政府投資補(bǔ)貼和/或貸款貼息的本質(zhì)即政府不是股東)，實(shí)行審批制；對(duì)采用備案制的企業(yè)完全投資的PPP項(xiàng)目，則要嚴(yán)格論證項(xiàng)目的可行性和PPP模式的必要性；對(duì)于以工程建設(shè)為主，無實(shí)質(zhì)運(yùn)營的如BT和墊資承包，就不得采用PPP模式；對(duì)于運(yùn)營內(nèi)容少，主要依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目，要嚴(yán)格決策論證，審慎采用PPP模式。
下面再從投融資的角度分析。投融資有很多特性/分類和很多具體方式，如項(xiàng)目投資方式可分直接投資和間接投資；項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來源中有資本金(注冊(cè)資本和項(xiàng)目資本金)和貸款；政府投資涉及政府出注冊(cè)資本和項(xiàng)目資本金，這是直接投資方式；政府給投資補(bǔ)貼(相當(dāng)于把項(xiàng)目規(guī)模減小)和貼息(相當(dāng)于減少投資者的融資成本)則屬于使用了政府資金；而PPP也涉及資本金和貸款，有直接投資(如投資者出注冊(cè)資本和項(xiàng)目資本金，但不符合資本金穿透要求的算間接投資)和間接投資(如基金、銀行和保險(xiǎn)做股權(quán)投資；其實(shí)，放貸對(duì)他們而言，也可以算間接投資)。
注冊(cè)資本/項(xiàng)目資本金和貸款可用于建設(shè)和運(yùn)營，政府投資側(cè)重用于建設(shè)，PPP項(xiàng)目則涉及建設(shè)和運(yùn)營，但政府在運(yùn)營期的支付與補(bǔ)貼最好不應(yīng)認(rèn)為是政府投資，后者是財(cái)政部主管(如要列入預(yù)算，符合財(cái)承要求等)。
融資方式的另一種分類是企業(yè)融資、政府融資和項(xiàng)目融資，政府投資屬于政府融資，政府補(bǔ)貼則還是企業(yè)融資為主。
政府投資要編制投資年度計(jì)劃，企業(yè)不得墊資；政府用于支付和補(bǔ)貼PPP項(xiàng)目的支出也要列入預(yù)算(如中期規(guī)劃、3年滾動(dòng)、符合財(cái)承要求)；故BT和不符合這些條件的F+EPC都違規(guī)。
項(xiàng)目融資理論上都適用于經(jīng)營性(使用者付費(fèi))、準(zhǔn)經(jīng)營性(使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼)、非經(jīng)營性項(xiàng)目(政府付費(fèi))；經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目更適合PPP；《政府投資條例》則強(qiáng)調(diào)政府投資則以非經(jīng)營性項(xiàng)目為主。
對(duì)投資者而言，PPP風(fēng)險(xiǎn)很大，因?yàn)樯婕肮饽_不怕穿鞋的老百姓和強(qiáng)勢(shì)且可能不受信用的政府，而且時(shí)間長，難預(yù)測(cè)，合同不完備等，更應(yīng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資(通過項(xiàng)目去融資)，以把項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與母公司隔離，實(shí)現(xiàn)投資有風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)有上限。國際慣例，PPP項(xiàng)目多是基于項(xiàng)目融資的。
基于項(xiàng)目融資的PPP能否成功主要取決于：1)項(xiàng)目現(xiàn)金流、項(xiàng)目資產(chǎn)、合同權(quán)益，2)投資者能力，3)對(duì)責(zé)權(quán)利特別是風(fēng)險(xiǎn)公平分擔(dān)的合同安排。
基于項(xiàng)目融資的PPP自80年代開始在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)中得到廣泛應(yīng)用。
當(dāng)然，項(xiàng)目融資有很多具體模式，時(shí)間關(guān)系，就不展開講了。
其實(shí)，不管是企業(yè)融資、政府融資或項(xiàng)目融資(PPP)，本質(zhì)上都是兩個(gè)維度：1）誰去找錢？業(yè)主或企業(yè)？公共產(chǎn)品的業(yè)主就是政府；2）分階段交付或整體交付？不同方式對(duì)政府或企業(yè)的能力要求不同，工作重點(diǎn)不同；PPP就是簡(jiǎn)化政府工作(放管服)，發(fā)揮有能力、有效率企業(yè)的作用，專業(yè)的人做專業(yè)的事；衡量標(biāo)準(zhǔn)就是物有所值。
基于前面的發(fā)言，最后小結(jié)和強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：1)《政府投資條例》更強(qiáng)調(diào)了前期工作(不管是否PPP項(xiàng)目)，對(duì)規(guī)范運(yùn)作的PPP沒有不利影響，對(duì)PPP的可持續(xù)發(fā)展有利；2)《政府投資條例》位階高，對(duì)各個(gè)部委過去幾年層出不窮的有交叉甚至沖突的政策，以及各方的不同解讀，給了更明確的指引，違反則更要被問責(zé)。
