第一章　總　　則

第一條為了充分發(fā)揮政府投資作用，提高政府投資效益，規(guī)范政府投資行為，激發(fā)社會投資活力，制定本條例。

解讀

在經濟增長壓力巨大時期出臺本條例，說明：一是與2008年金融危機的經濟刺激政策不同，盡管當前經濟增長壓力巨大，但中央調整經濟結構的決心堅定；二是靠投資拉動經濟的時代已經過去，大范圍的造城時代已經結束，政府投資未來將著重考量其作用和效益，作用方面表現(xiàn)在政府投資將著眼于有助經濟提質增效、前期回報低且不適合企業(yè)投資的固定資產投資，效益方面表現(xiàn)在政府投資將把投資價值和提升服務品質作為評價標準；三是政府直接補貼企業(yè)的時代也將結束，企業(yè)面向國內外市場的競爭壓力將增大，市場將促使建筑企業(yè)分化、兼并重組、轉型升級；四是肯定PPP政策的作用，未來PPP項目將成為常態(tài)化的基礎設施建設模式之一；五是未來一段時間，央行會先啟動逆回購等非常規(guī)貨幣政策，逐步消化流動性過剩，同時人民幣國際化和一帶一路的步伐將加快，國內差異化信貸政策將更加明顯，利率將會出現(xiàn)多極分化，常規(guī)信用貸款成本將會穩(wěn)中弱有上升（政策扶持的除外），市場化程度高的標準化產品（如PPP資產證券化產品）融資成本會下降，投行業(yè)務將會快速發(fā)展。

第二條本條例所稱政府投資，是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等。

解讀

境外投資行為不適用，鼓勵企業(yè)和政府走出去。政府預算資金可不分資金的股債性質，政府債可以作為資本金使用。從政府預算的定義理解，政府預算是指政府的財政收支計劃，是政府有計劃地集中和分配資金，政府的所有收支都應納入預算范圍。對于政府使用預算資金但不能形成固定資產的活動以及政府補資源（非資金）的行為本條例并未規(guī)定，應有政策空間。

第三條政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主。

國家完善有關政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導和帶動作用，鼓勵社會資金投向前款規(guī)定的領域。

國家建立政府投資范圍定期評估調整機制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結構。

解讀

政府投資主要以非經營性公共領域的項目為主，與PPP結合來看，PPP的三種模式中未來使用者付費和使用者付費+可行性缺口補貼的項目將占主導，政府付費項目原則上將以政府投資為主。

第四條政府投資應當遵循科學決策、規(guī)范管理、注重績效、公開透明的原則。

政府投資遵循的原則與PPP模式遵循的“規(guī)范運行、嚴格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”原則相符應。

第五條政府投資應當與經濟社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應。

國家加強對政府投資資金的預算約束。政府及其有關部門不得違法違規(guī)舉借債務籌措政府投資資金。

解讀

強調控制地方政府債務的決心，與2018年財經23號等文件相呼應，核心是禁止金融機構直接或間接為地方政府融資。政府投資應當與經濟社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應，實質是有多少錢辦多大事，將有限的資金用在刀刃，未來政府直接投資的基建項目將會減少。從經濟發(fā)展的角度看，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中的優(yōu)化區(qū)域和發(fā)展區(qū)域內的政府和企業(yè)投資項目將是基建市場的熱點。

第六條政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。

安排政府投資資金，應當符合推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的有關要求，并平等對待各類投資主體，不得設置歧視性條件。

國家通過建立項目庫等方式，加強對使用政府投資資金項目的儲備。

解讀

與PPP政策相銜接，經營性項目（PPP中的使用者付費和使用者付費+可行性缺口補貼項目）政府可以采取資本金注入方式投資（但需進行“兩評一案”的論證和審批，以證明確需支持），非經營性項目原則上以政府直接投資為主，非經營性項目能否以PPP模式實施未作要求，從文件看可理解為輔助方式，但應符合財綜10號文的有關規(guī)定。投資補助和貸款貼息是政府補貼的方式，其中貸款貼息政策是指國家為扶持某行業(yè)，對該行業(yè)的貸款實行利息補貼，也稱貼息貸款，如PPP中的綜合管廊項目，國家實行低息的補充抵押貸款政策。

第七條國務院投資主管部門依照本條例和國務院的規(guī)定，履行政府投資綜合管理職責。國務院其他有關部門依照本條例和國務院規(guī)定的職責分工，履行相應的政府投資管理職責。

縣級以上地方人民政府投資主管部門和其他有關部門依照本條例和本級人民政府規(guī)定的職責分工，履行相應的政府投資管理職責。

解讀

我國的法定政府分為五級，即：國家、省（直轄市、自治區(qū)）、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），本條例取消了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的投資權，也意味著鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不能從事PPP業(yè)務。

第二章　政府投資決策

第八條縣級以上人民政府應當根據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、中期財政規(guī)劃和國家宏觀調控政策，結合財政收支狀況，統(tǒng)籌安排使用政府投資資金的項目，規(guī)范使用各類政府投資資金。

第九條政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目（以下統(tǒng)稱政府投資項目），項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。

項目單位應當加強政府投資項目的前期工作，保證前期工作的深度達到規(guī)定的要求，并對項目建議書、可行性研究報告、初步設計以及依法應當附具的其他文件的真實性負責。

解讀

政府投資項目的控制落腳于初步設計，對應的投資額為初步設計概算，建設部2017年9月出臺了《建設項目總投資費用項目組成》、《建設項目總投資費用參考計算方法》等文件，對原有的概算組成進行了調整，值得對比分析。項目單位對項目前期相關文件的真實性負責并明確了問責機制，有利于項目前期論證工作的規(guī)范性、科學性，也從一定程度上解決了2017年92號文指出的PPP項目“兩評一案”不科學、不合理問題。

第十條除涉及國家秘密的項目外，投資主管部門和其他有關部門應當通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺（以下簡稱在線平臺），使用在線平臺生成的項目代碼辦理政府投資項目審批手續(xù)。

投資主管部門和其他有關部門應當通過在線平臺列明與政府投資有關的規(guī)劃、產業(yè)政策等，公開政府投資項目審批的辦理流程、辦理時限等，并為項目單位提供相關咨詢服務。

解讀

在線審批監(jiān)管平臺的建立與PPP綜合信息平臺的建立都屬國家頂層設計重要環(huán)節(jié)，讓項目在陽光下運行真正接受全社會的監(jiān)督。

第十一條投資主管部門或者其他有關部門應當根據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、相關領域專項規(guī)劃、產業(yè)政策等，從下列方面對政府投資項目進行審查，作出是否批準的決定：

（一）項目建議書提出的項目建設的必要性；

（二）可行性研究報告分析的項目的技術經濟可行性、社會效益以及項目資金等主要建設條件的落實情況；

（三）初步設計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規(guī)范的要求；

（四）依照法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定應當審查的其他事項。

投資主管部門或者其他有關部門對政府投資項目不予批準的，應當書面通知項目單位并說明理由。

對經濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項目，投資主管部門或者其他有關部門應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定。

解讀

從項目的審批要件上看基本沒有調整，PPP應劃為政府投資項目類型，嚴格按上述程序執(zhí)行。由于本條例問責機制的建立，將加大政府發(fā)改部門的審批責任。如何判斷項目屬于重大影響或者投資規(guī)模較大，目前尚無具體標準，在實際操作過程中，估計地方政府會采取將所有項目均視為重大影響或者投資規(guī)模較大型。

第十二條經投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據。

初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

解讀

概算不超估算的10%一直是地方政府審查概算時堅持的原則，此次列入國務院條例，從法律階位上提升。本條明確了概算超估算10%的處理原則，但由于涉及問責，實際操作過程中，超估算10%后重新審批概算的可能性將變得異常困難。對建筑企業(yè)而言，財務報表中的已完未驗工程，若涉及超估算10%的，則需要通過計提減值準備等措施消化。

第十三條對下列政府投資項目，可以按照國家有關規(guī)定簡化需要報批的文件和審批程序：

（一）相關規(guī)劃中已經明確的項目；

（二）部分擴建、改建項目；

（三）建設內容單一、投資規(guī)模較小、技術方案簡單的項目；

（四）為應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設的項目。

前款第三項所列項目的具體范圍，由國務院投資主管部門會同國務院其他有關部門規(guī)定。

第十四條采取投資補助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的，項目單位應當按照國家有關規(guī)定辦理手續(xù)。

第三章　政府投資年度計劃

第十五條國務院投資主管部門對其負責安排的政府投資編制政府投資年度計劃，國務院其他有關部門對其負責安排的本行業(yè)、本領域的政府投資編制政府投資年度計劃。

縣級以上地方人民政府有關部門按照本級人民政府的規(guī)定，編制政府投資年度計劃。

第十六條政府投資年度計劃應當明確項目名稱、建設內容及規(guī)模、建設工期、項目總投資、年度投資額及資金來源等事項。

第十七條列入政府投資年度計劃的項目應當符合下列條件：

（一）采取直接投資方式、資本金注入方式的，可行性研究報告已經批準或者投資概算已經核定；

（二）采取投資補助、貸款貼息等方式的，已經按照國家有關規(guī)定辦理手續(xù)；

（三）縣級以上人民政府有關部門規(guī)定的其他條件。

第十八條政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接。

第十九條財政部門應當根據經批準的預算，按照法律、行政法規(guī)和國庫管理的有關規(guī)定，及時、足額辦理政府投資資金撥付。

解讀

強調年度投資計劃的科學性、規(guī)范性，使年度投資計劃與年度預算有效銜接，與《新預算法》結合理解，政府年度投資計劃與年度預算也應與中期投資規(guī)劃和中期預算規(guī)劃相銜接。

第四章　政府投資項目實施

第二十條政府投資項目開工建設，應當符合本條例和有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設條件；不符合規(guī)定的建設條件的，不得開工建設。

國務院規(guī)定應當審批開工報告的重大政府投資項目，按照規(guī)定辦理開工報告審批手續(xù)后方可開工建設。

第二十一條政府投資項目應當按照投資主管部門或者其他有關部門批準的建設地點、建設規(guī)模和建設內容實施；擬變更建設地點或者擬對建設規(guī)模、建設內容等作較大變更的，應當按照規(guī)定的程序報原審批部門審批。

第二十二條政府投資項目所需資金應當按照國家有關規(guī)定確保落實到位。

政府投資項目不得由施工單位墊資建設。

第二十三條政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。

因國家政策調整、價格上漲、地質條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，項目單位應當提出調整方案及資金來源，按照規(guī)定的程序報原初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定；涉及預算調整或者調劑的，依照有關預算的法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定辦理。

解讀

強調施工許可的重要性。政府投資項目不得由施工單位墊資建設，實質是禁止當前部分地方政府推行的“EPC+F”模式，未來施工企業(yè)將無墊資壓力，但同時政府直接投資項目也將減少，市場競爭壓力將加大。第十二條明確了概算超估算10%時的處理方式，本條可理解為明確了估算10%以內的概算調整原則，建設規(guī)模、建設內容和國家政策調整，價格上漲、地質條件發(fā)生重大變化等原因可調整概算。

第二十四條政府投資項目應當按照國家有關規(guī)定合理確定并嚴格執(zhí)行建設工期，任何單位和個人不得非法干預。

解讀

杜絕行政意識搞政績工程，減輕施工企業(yè)因政績工程造成的成本增加壓力。

第二十五條政府投資項目建成后，應當按照國家有關規(guī)定進行竣工驗收，并在竣工驗收合格后及時辦理竣工財務決算。

政府投資項目結余的財政資金，應當按照國家有關規(guī)定繳回國庫。

解讀

強調竣工驗收和竣工決策的重要性和同步性，但未對竣工驗收和財務決算時間作出規(guī)定，能否及時完成竣工驗收和財務決算對施工企業(yè)影響依然很大。

第二十六條投資主管部門或者其他有關部門應當按照國家有關規(guī)定選擇有代表性的已建成政府投資項目，委托中介服務機構對所選項目進行后評價。后評價應當根據項目建成后的實際效果，對項目審批和實施進行全面評價并提出明確意見。

第五章　監(jiān)督管理

第二十七條投資主管部門和依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責的其他部門應當采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監(jiān)督檢查。

項目單位應當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息。

第二十八條投資主管部門和依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責的其他部門應當建立政府投資項目信息共享機制，通過在線平臺實現(xiàn)信息共享。

第二十九條項目單位應當按照國家有關規(guī)定加強政府投資項目檔案管理，將項目審批和實施過程中的有關文件、資料存檔備查。

第三十條政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監(jiān)督檢查的信息應當依法公開。

第三十一條政府投資項目的績效管理、建設工程質量管理、安全生產管理等事項，依照有關法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定執(zhí)行。

解讀

對政府投資項目形成閉環(huán)管理。

第六章　法律責任

第三十二條　有下列情形之一的，責令改正，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分：

（一）超越審批權限審批政府投資項目；

（二）對不符合規(guī)定的政府投資項目予以批準；

（三）未按照規(guī)定核定或者調整政府投資項目的投資概算；

（四）為不符合規(guī)定的項目安排投資補助、貸款貼息等政府投資資金；

（五）履行政府投資管理職責中其他玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的情形。

第三十三條有下列情形之一的，依照有關預算的法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定追究法律責任：

（一）政府及其有關部門違法違規(guī)舉借債務籌措政府投資資金；

（二）未按照規(guī)定及時、足額辦理政府投資資金撥付；

（三）轉移、侵占、挪用政府投資資金。

第三十四條項目單位有下列情形之一的，責令改正，根據具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫停或者停止建設活動，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分：

（一）未經批準或者不符合規(guī)定的建設條件開工建設政府投資項目；

（二）弄虛作假騙取政府投資項目審批或者投資補助、貸款貼息等政府投資資金；

（三）未經批準變更政府投資項目的建設地點或者對建設規(guī)模、建設內容等作較大變更；

（四）擅自增加投資概算；

（五）要求施工單位對政府投資項目墊資建設；

（六）無正當理由不實施或者不按照建設工期實施已批準的政府投資項目。

第三十五條項目單位未按照規(guī)定將政府投資項目審批和實施過程中的有關文件、資料存檔備查，或者轉移、隱匿、篡改、毀棄項目有關文件、資料的，責令改正，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。

第三十六條違反本條例規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

解讀

問責機制的建立將有利于文件落地。

第七章　附　　則

第三十七條國防科技工業(yè)領域政府投資的管理辦法，由國務院國防科技工業(yè)管理部門根據本條例規(guī)定的原則另行制定。

第三十八條中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的固定資產投資管理，按照中央軍事委員會的規(guī)定執(zhí)行。

解讀

國防科技工業(yè)領域、軍事領域不適用本條例。

第三十九條本條例自2019年7月1日起施行。