第一章　總　　則

第一條為了充分發(fā)揮政府投資作用，提高政府投資效益，規(guī)范政府投資行為，激發(fā)社會投資活力，制定本條例。

解讀

在經(jīng)濟增長壓力巨大時期出臺本條例，說明：一是與2008年金融危機的經(jīng)濟刺激政策不同，盡管當前經(jīng)濟增長壓力巨大，但中央調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的決心堅定；二是靠投資拉動經(jīng)濟的時代已經(jīng)過去，大范圍的造城時代已經(jīng)結(jié)束，政府投資未來將著重考量其作用和效益，作用方面表現(xiàn)在政府投資將著眼于有助經(jīng)濟提質(zhì)增效、前期回報低且不適合企業(yè)投資的固定資產(chǎn)投資，效益方面表現(xiàn)在政府投資將把投資價值和提升服務(wù)品質(zhì)作為評價標準；三是政府直接補貼企業(yè)的時代也將結(jié)束，企業(yè)面向國內(nèi)外市場的競爭壓力將增大，市場將促使建筑企業(yè)分化、兼并重組、轉(zhuǎn)型升級；四是肯定PPP政策的作用，未來PPP項目將成為常態(tài)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式之一；五是未來一段時間，央行會先啟動逆回購等非常規(guī)貨幣政策，逐步消化流動性過剩，同時人民幣國際化和一帶一路的步伐將加快，國內(nèi)差異化信貸政策將更加明顯，利率將會出現(xiàn)多極分化，常規(guī)信用貸款成本將會穩(wěn)中弱有上升（政策扶持的除外），市場化程度高的標準化產(chǎn)品（如PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品）融資成本會下降，投行業(yè)務(wù)將會快速發(fā)展。

第二條本條例所稱政府投資，是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。

解讀

境外投資行為不適用，鼓勵企業(yè)和政府走出去。政府預(yù)算資金可不分資金的股債性質(zhì)，政府債可以作為資本金使用。從政府預(yù)算的定義理解，政府預(yù)算是指政府的財政收支計劃，是政府有計劃地集中和分配資金，政府的所有收支都應(yīng)納入預(yù)算范圍。對于政府使用預(yù)算資金但不能形成固定資產(chǎn)的活動以及政府補資源（非資金）的行為本條例并未規(guī)定，應(yīng)有政策空間。

第三條政府投資資金應(yīng)當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。

國家完善有關(guān)政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動作用，鼓勵社會資金投向前款規(guī)定的領(lǐng)域。

國家建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)。

解讀

政府投資主要以非經(jīng)營性公共領(lǐng)域的項目為主，與PPP結(jié)合來看，PPP的三種模式中未來使用者付費和使用者付費+可行性缺口補貼的項目將占主導(dǎo)，政府付費項目原則上將以政府投資為主。

第四條政府投資應(yīng)當遵循科學決策、規(guī)范管理、注重績效、公開透明的原則。

政府投資遵循的原則與PPP模式遵循的“規(guī)范運行、嚴格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”原則相符應(yīng)。

第五條政府投資應(yīng)當與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應(yīng)。

國家加強對政府投資資金的預(yù)算約束。政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金。

解讀

強調(diào)控制地方政府債務(wù)的決心，與2018年財經(jīng)23號等文件相呼應(yīng)，核心是禁止金融機構(gòu)直接或間接為地方政府融資。政府投資應(yīng)當與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應(yīng)，實質(zhì)是有多少錢辦多大事，將有限的資金用在刀刃，未來政府直接投資的基建項目將會減少。從經(jīng)濟發(fā)展的角度看，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中的優(yōu)化區(qū)域和發(fā)展區(qū)域內(nèi)的政府和企業(yè)投資項目將是基建市場的熱點。

第六條政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。

安排政府投資資金，應(yīng)當符合推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的有關(guān)要求，并平等對待各類投資主體，不得設(shè)置歧視性條件。

國家通過建立項目庫等方式，加強對使用政府投資資金項目的儲備。

解讀

與PPP政策相銜接，經(jīng)營性項目（PPP中的使用者付費和使用者付費+可行性缺口補貼項目）政府可以采取資本金注入方式投資（但需進行“兩評一案”的論證和審批，以證明確需支持），非經(jīng)營性項目原則上以政府直接投資為主，非經(jīng)營性項目能否以PPP模式實施未作要求，從文件看可理解為輔助方式，但應(yīng)符合財綜10號文的有關(guān)規(guī)定。投資補助和貸款貼息是政府補貼的方式，其中貸款貼息政策是指國家為扶持某行業(yè)，對該行業(yè)的貸款實行利息補貼，也稱貼息貸款，如PPP中的綜合管廊項目，國家實行低息的補充抵押貸款政策。

第七條國務(wù)院投資主管部門依照本條例和國務(wù)院的規(guī)定，履行政府投資綜合管理職責。國務(wù)院其他有關(guān)部門依照本條例和國務(wù)院規(guī)定的職責分工，履行相應(yīng)的政府投資管理職責。

縣級以上地方人民政府投資主管部門和其他有關(guān)部門依照本條例和本級人民政府規(guī)定的職責分工，履行相應(yīng)的政府投資管理職責。

解讀

我國的法定政府分為五級，即：國家、省（直轄市、自治區(qū)）、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），本條例取消了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的投資權(quán)，也意味著鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不能從事PPP業(yè)務(wù)。

第二章　政府投資決策

第八條縣級以上人民政府應(yīng)當根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、中期財政規(guī)劃和國家宏觀調(diào)控政策，結(jié)合財政收支狀況，統(tǒng)籌安排使用政府投資資金的項目，規(guī)范使用各類政府投資資金。

第九條政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目（以下統(tǒng)稱政府投資項目），項目單位應(yīng)當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。

項目單位應(yīng)當加強政府投資項目的前期工作，保證前期工作的深度達到規(guī)定的要求，并對項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計以及依法應(yīng)當附具的其他文件的真實性負責。

解讀

政府投資項目的控制落腳于初步設(shè)計，對應(yīng)的投資額為初步設(shè)計概算，建設(shè)部2017年9月出臺了《建設(shè)項目總投資費用項目組成》、《建設(shè)項目總投資費用參考計算方法》等文件，對原有的概算組成進行了調(diào)整，值得對比分析。項目單位對項目前期相關(guān)文件的真實性負責并明確了問責機制，有利于項目前期論證工作的規(guī)范性、科學性，也從一定程度上解決了2017年92號文指出的PPP項目“兩評一案”不科學、不合理問題。

第十條除涉及國家秘密的項目外，投資主管部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺（以下簡稱在線平臺），使用在線平臺生成的項目代碼辦理政府投資項目審批手續(xù)。

投資主管部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當通過在線平臺列明與政府投資有關(guān)的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等，公開政府投資項目審批的辦理流程、辦理時限等，并為項目單位提供相關(guān)咨詢服務(wù)。

解讀

在線審批監(jiān)管平臺的建立與PPP綜合信息平臺的建立都屬國家頂層設(shè)計重要環(huán)節(jié)，讓項目在陽光下運行真正接受全社會的監(jiān)督。

第十一條投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等，從下列方面對政府投資項目進行審查，作出是否批準的決定：

（一）項目建議書提出的項目建設(shè)的必要性；

（二）可行性研究報告分析的項目的技術(shù)經(jīng)濟可行性、社會效益以及項目資金等主要建設(shè)條件的落實情況；

（三）初步設(shè)計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復(fù)以及國家有關(guān)標準和規(guī)范的要求；

（四）依照法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當審查的其他事項。

投資主管部門或者其他有關(guān)部門對政府投資項目不予批準的，應(yīng)當書面通知項目單位并說明理由。

對經(jīng)濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項目，投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當在中介服務(wù)機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎(chǔ)上作出是否批準的決定。

解讀

從項目的審批要件上看基本沒有調(diào)整，PPP應(yīng)劃為政府投資項目類型，嚴格按上述程序執(zhí)行。由于本條例問責機制的建立，將加大政府發(fā)改部門的審批責任。如何判斷項目屬于重大影響或者投資規(guī)模較大，目前尚無具體標準，在實際操作過程中，估計地方政府會采取將所有項目均視為重大影響或者投資規(guī)模較大型。

第十二條經(jīng)投資主管部門或者其他有關(guān)部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)。

初步設(shè)計提出的投資概算超過經(jīng)批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應(yīng)當向投資主管部門或者其他有關(guān)部門報告，投資主管部門或者其他有關(guān)部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

解讀

概算不超估算的10%一直是地方政府審查概算時堅持的原則，此次列入國務(wù)院條例，從法律階位上提升。本條明確了概算超估算10%的處理原則，但由于涉及問責，實際操作過程中，超估算10%后重新審批概算的可能性將變得異常困難。對建筑企業(yè)而言，財務(wù)報表中的已完未驗工程，若涉及超估算10%的，則需要通過計提減值準備等措施消化。

第十三條對下列政府投資項目，可以按照國家有關(guān)規(guī)定簡化需要報批的文件和審批程序：

（一）相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)明確的項目；

（二）部分擴建、改建項目；

（三）建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的項目；

（四）為應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設(shè)的項目。

前款第三項所列項目的具體范圍，由國務(wù)院投資主管部門會同國務(wù)院其他有關(guān)部門規(guī)定。

第十四條采取投資補助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的，項目單位應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)。

第三章　政府投資年度計劃

第十五條國務(wù)院投資主管部門對其負責安排的政府投資編制政府投資年度計劃，國務(wù)院其他有關(guān)部門對其負責安排的本行業(yè)、本領(lǐng)域的政府投資編制政府投資年度計劃。

縣級以上地方人民政府有關(guān)部門按照本級人民政府的規(guī)定，編制政府投資年度計劃。

第十六條政府投資年度計劃應(yīng)當明確項目名稱、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、建設(shè)工期、項目總投資、年度投資額及資金來源等事項。

第十七條列入政府投資年度計劃的項目應(yīng)當符合下列條件：

（一）采取直接投資方式、資本金注入方式的，可行性研究報告已經(jīng)批準或者投資概算已經(jīng)核定；

（二）采取投資補助、貸款貼息等方式的，已經(jīng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)；

（三）縣級以上人民政府有關(guān)部門規(guī)定的其他條件。

第十八條政府投資年度計劃應(yīng)當和本級預(yù)算相銜接。

第十九條財政部門應(yīng)當根據(jù)經(jīng)批準的預(yù)算，按照法律、行政法規(guī)和國庫管理的有關(guān)規(guī)定，及時、足額辦理政府投資資金撥付。

解讀

強調(diào)年度投資計劃的科學性、規(guī)范性，使年度投資計劃與年度預(yù)算有效銜接，與《新預(yù)算法》結(jié)合理解，政府年度投資計劃與年度預(yù)算也應(yīng)與中期投資規(guī)劃和中期預(yù)算規(guī)劃相銜接。

第四章　政府投資項目實施

第二十條政府投資項目開工建設(shè)，應(yīng)當符合本條例和有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設(shè)條件；不符合規(guī)定的建設(shè)條件的，不得開工建設(shè)。

國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當審批開工報告的重大政府投資項目，按照規(guī)定辦理開工報告審批手續(xù)后方可開工建設(shè)。

第二十一條政府投資項目應(yīng)當按照投資主管部門或者其他有關(guān)部門批準的建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容實施；擬變更建設(shè)地點或者擬對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，應(yīng)當按照規(guī)定的程序報原審批部門審批。

第二十二條政府投資項目所需資金應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定確保落實到位。

政府投資項目不得由施工單位墊資建設(shè)。

第二十三條政府投資項目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。

因國家政策調(diào)整、價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，項目單位應(yīng)當提出調(diào)整方案及資金來源，按照規(guī)定的程序報原初步設(shè)計審批部門或者投資概算核定部門核定；涉及預(yù)算調(diào)整或者調(diào)劑的，依照有關(guān)預(yù)算的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定辦理。

解讀

強調(diào)施工許可的重要性。政府投資項目不得由施工單位墊資建設(shè)，實質(zhì)是禁止當前部分地方政府推行的“EPC+F”模式，未來施工企業(yè)將無墊資壓力，但同時政府直接投資項目也將減少，市場競爭壓力將加大。第十二條明確了概算超估算10%時的處理方式，本條可理解為明確了估算10%以內(nèi)的概算調(diào)整原則，建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容和國家政策調(diào)整，價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因可調(diào)整概算。

第二十四條政府投資項目應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定合理確定并嚴格執(zhí)行建設(shè)工期，任何單位和個人不得非法干預(yù)。

解讀

杜絕行政意識搞政績工程，減輕施工企業(yè)因政績工程造成的成本增加壓力。

第二十五條政府投資項目建成后，應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定進行竣工驗收，并在竣工驗收合格后及時辦理竣工財務(wù)決算。

政府投資項目結(jié)余的財政資金，應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定繳回國庫。

解讀

強調(diào)竣工驗收和竣工決策的重要性和同步性，但未對竣工驗收和財務(wù)決算時間作出規(guī)定，能否及時完成竣工驗收和財務(wù)決算對施工企業(yè)影響依然很大。

第二十六條投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定選擇有代表性的已建成政府投資項目，委托中介服務(wù)機構(gòu)對所選項目進行后評價。后評價應(yīng)當根據(jù)項目建成后的實際效果，對項目審批和實施進行全面評價并提出明確意見。

第五章　監(jiān)督管理

第二十七條投資主管部門和依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責的其他部門應(yīng)當采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監(jiān)督檢查。

項目單位應(yīng)當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設(shè)、建設(shè)進度、竣工的基本信息。

第二十八條投資主管部門和依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責的其他部門應(yīng)當建立政府投資項目信息共享機制，通過在線平臺實現(xiàn)信息共享。

第二十九條項目單位應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定加強政府投資項目檔案管理，將項目審批和實施過程中的有關(guān)文件、資料存檔備查。

第三十條政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監(jiān)督檢查的信息應(yīng)當依法公開。

第三十一條政府投資項目的績效管理、建設(shè)工程質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)管理等事項，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

解讀

對政府投資項目形成閉環(huán)管理。

第六章　法律責任

第三十二條　有下列情形之一的，責令改正，對負有責任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責任人員依法給予處分：

（一）超越審批權(quán)限審批政府投資項目；

（二）對不符合規(guī)定的政府投資項目予以批準；

（三）未按照規(guī)定核定或者調(diào)整政府投資項目的投資概算；

（四）為不符合規(guī)定的項目安排投資補助、貸款貼息等政府投資資金；

（五）履行政府投資管理職責中其他玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的情形。

第三十三條有下列情形之一的，依照有關(guān)預(yù)算的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定追究法律責任：

（一）政府及其有關(guān)部門違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金；

（二）未按照規(guī)定及時、足額辦理政府投資資金撥付；

（三）轉(zhuǎn)移、侵占、挪用政府投資資金。

第三十四條項目單位有下列情形之一的，責令改正，根據(jù)具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫停或者停止建設(shè)活動，對負有責任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責任人員依法給予處分：

（一）未經(jīng)批準或者不符合規(guī)定的建設(shè)條件開工建設(shè)政府投資項目；

（二）弄虛作假騙取政府投資項目審批或者投資補助、貸款貼息等政府投資資金；

（三）未經(jīng)批準變更政府投資項目的建設(shè)地點或者對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更；

（四）擅自增加投資概算；

（五）要求施工單位對政府投資項目墊資建設(shè)；

（六）無正當理由不實施或者不按照建設(shè)工期實施已批準的政府投資項目。

第三十五條項目單位未按照規(guī)定將政府投資項目審批和實施過程中的有關(guān)文件、資料存檔備查，或者轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄項目有關(guān)文件、資料的，責令改正，對負有責任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責任人員依法給予處分。

第三十六條違反本條例規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

解讀

問責機制的建立將有利于文件落地。

第七章　附　　則

第三十七條國防科技工業(yè)領(lǐng)域政府投資的管理辦法，由國務(wù)院國防科技工業(yè)管理部門根據(jù)本條例規(guī)定的原則另行制定。

第三十八條中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的固定資產(chǎn)投資管理，按照中央軍事委員會的規(guī)定執(zhí)行。

解讀

國防科技工業(yè)領(lǐng)域、軍事領(lǐng)域不適用本條例。

第三十九條本條例自2019年7月1日起施行。