一、前言
我國PPP事業的發展，是一個伴隨政策調整，不斷修正和日臻規范的過程。對PPP市場產生巨大影響的政策，是財政部辦公廳于2017年底出臺的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號），通過加強PPP綜合信息平臺項目庫的管理，完成全國PPP項目的集中整改、清理和退庫，PPP市場實現了及時糾偏，邁入規范發展軌道。
近期，PPP領域又有兩份重磅文件出臺，分別是財政部《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金[2019]10號文）和財政部辦公廳《關于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務情況的通知》（財辦金[2019]40號文），對照10號文“正負面清單”的最新要求，結合40號文的流程，是否會以梳理隱性債務為名，引發新一輪的清理退庫？筆者做如下簡要點評。
二、發文背景
自國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014] 43號）以來，關于PPP和政府隱性債務的政策陸續發布，尤其去年至今，在各自政策中二者互有提及，如聚焦隱性債務的中共中央、國務院《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發[2018] 27號）涉及PPP項目債務屬性的認定，規范PPP發展的10號文多處強調隱性債務風險防范。
40號文是首個聚焦PPP和政府隱性債務的文件，直面PPP與政府隱性債務的關系。一直以來，關于PPP是否是政府隱性債務的問題，社會各界看法不一，從27號文到10號文，“規范的PPP項目不增加政府隱性債務”漸成共識。40號文，旨在解決先前審計過程中的存疑、消除當前各地實際操作中的疑慮并徹底劃清政府隱性債務和PPP的界限。
三、政府債務的顯性和隱性辨析
顯性債務也稱為系統內債務，對其界定是非常清晰的，主要包括三類，其一是2015年1月1日起各地政府發行的政府債券，分一般債券和專項債券；其二是清理甄別認定的截至2014年12月31日非地方政府債券形式的存量債務，目前該類債務已通過置換債券，實現了非標轉標，以地方政府債券形式存在；其三是地方政府負有償還責任的國際金融組織和外國政府貸款轉貸債務。
關于隱性債務的定義，目前官方僅在27號文有闡述卻未公開。筆者通過多方材料歸納總結：隱性債務是政府債務管理系統以外的被認定由政府財政償還的債務，主要包括兩類，其一是各級政府及其部門、國有企事業單位等以非政府債券方式舉借的，用于公益性項目的、最終需由財政性資金償還的債務；其二是政府通過簽訂協議約定，如政府投資基金、PPP、政府購買服務等，以約定回購投資本金、承諾保底收益等違規形式存在的政府中長期支出事項。總的來說，政府隱性債務是游離于政府財政預算之外，由政府額外償付的債務，是風險防范的重中之重。
四、關注幾個信息平臺
在債務層面。地方政府顯性債務，已全部納入政府債務管理系統管理。對于地方政府隱性債，財政部設立了政府性債務監測平臺。通過這兩個平臺，基本實現顯性債務全面管理，隱性債務系統監測。
在項目層面。對于PPP項目，財政部PPP中心設立全國PPP綜合信息平臺，實現了項目庫動態調整的常態化管理機制。對于政府投資項目，依據最新的《政府投資條例》，更好地發揮全國投資項目在線審批監管平臺的作用。
五、40號文的要點解讀
1
梳理對象。
依照40號文的要求，本次梳理僅針對納入政府性債務監測平臺的全國PPP綜合信息平臺管理庫項目，屬于監測平臺和綜合信息平臺的交集。對于去年填報納入監測平臺的PPP項目，或有很多并非新增隱性債務，需要按照10號文要求逐一論證，給一次甄別的機會。
2
梳理流程。
對于增加地方政府隱性債務的項目：（1）省級財政部門應主動從項目庫中退庫；（2）核查咨詢機構和專家是否存在違規行為；（3）中止實施或轉為其他合規方式實施；（4）采用其他合規方式繼續實施的，按照地方政府隱性債務管理規定妥善整改，并做好隱性債務化解工作。
對于經充分論證未增加隱性債務的規范的PPP項目，做好各方面的溝通和解釋工作，主要是針對審計部門，并繼續推進項目有序實施。
3
梳理目的。
通過梳理政府性債務監測平臺內且存在于管理庫的PPP項目，實現監測平臺和綜合信息平臺中的PPP項目無交集。扭轉監測平臺內違規新增隱性債務的PPP項目，還存在于PPP綜合信息平臺內的悖論情況，最終實現監測平臺的PPP項目均屬于新增隱性債務的類型，而綜合信息平臺的PPP項目均合規，兩個平臺再無交叉，也就是說規范的PPP項目與政府隱性債務再無牽連。
4
另外兩種情況說明。
其一是監測平臺內冠以PPP名義的項目，卻未在綜合信息平臺管理庫內，該類項目無需梳理，直接可認定為隱性債務；其二是綜合信息平臺內的入庫項目，對照10號文要求或新增隱性債務，卻未納入監測平臺，按照信息平臺動態管理的原則，及時整改或清理。
六、總結
總的來說，政府隱性債務事關三大攻堅戰，中央高度重視。通過10號文和40號文的逐步規范，撇清規范PPP和隱性債務的關系，僅對監測平臺內且存在于管理庫的PPP項目，不涉及全國PPP綜合信息平臺的大規模排查，因此不會引發大規模的退庫潮。
規范發展PPP是中央一直以來的政策導向，通過本次梳理，排除質疑，去偽存真，反而讓規范運作的PPP項目擁有了良好的發展環境，增加了已入庫PPP項目的含金量，有利于我國PPP事業行穩致遠、健康發展。
