前言：
近年來，國務院及各部委出臺了一系列涉及產(chǎn)業(yè)用地政策的文件，并在推動新舊動能轉換和產(chǎn)業(yè)轉型升級、保障民生服務設施建設方面發(fā)揮了積極作用。2016年，原國土資源部就已編制形成《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》，對于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地政策進行了整理歸納。在不到三年的時間內，自然資源部又更新發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引（2019年版）》（以下簡稱“《工作指引》”），此次2019年版《工作指引》做了哪些修改？釋放了哪些信號？筆者進行了深入解讀。
一、新版《工作指引》怎么使用？
首先需要明確的是，《工作指引》并不是針對特定產(chǎn)業(yè)用地出臺的優(yōu)惠政策或指導意見。與2016年版《工作指引》相同，其作用是方便地方政府和市場主體全面掌握和準確把握產(chǎn)業(yè)用地政策的要點，而對一系列現(xiàn)行有效的支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地政策做出的全面梳理和總結。因此，在內容結構上，新舊《工作指引》也較為相似，分別對產(chǎn)業(yè)用地政策的內涵、產(chǎn)業(yè)用地政策的實施、產(chǎn)業(yè)用地管理的要求等予以說明。
值得注意的是，2019年版《工作指引》專門設置了“土地供應基本規(guī)定”章節(jié)，依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定梳理了對國有建設用地使用權劃撥、出讓、改變土地用途等的管理要求，便于市場主體準確把握產(chǎn)業(yè)用地政策。同時，新版《工作指引》還將歷年來國務院及各部委出臺的產(chǎn)業(yè)用地政策進行了整理，以文件清單形式作為附錄方便各政府部門和市場主體更加系統(tǒng)性地掌握各行業(yè)或領域內的具體產(chǎn)業(yè)用地政策。
二、新版《工作指引》做了哪些修改？
2016年版《工作指引》的出臺是國家以土地利用方式轉變促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和結構優(yōu)化的一項重大舉措，通過鼓勵盤活現(xiàn)有建設用地發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)、保障各種所有制經(jīng)濟主體公平參與市場競爭，促進產(chǎn)業(yè)結構和土地利用結構雙調整雙優(yōu)化。隨著黨的十九大指出，我國經(jīng)濟已經(jīng)由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，同時在加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制方面，對于要求支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力提出了新的要求，因此有必要對《工作指引》進行更新。
在編制原則上，2019年版《工作指引》始終將營造公平競爭環(huán)境、推動高質量發(fā)展和更好服務市場主體作為首要原則，自然資源部相關負責人在媒體座談會上也強調更新《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》，是為了更好地指導地方自然資源主管部門規(guī)范執(zhí)行產(chǎn)業(yè)用地政策，為包括民營企業(yè)在內的各種所有制經(jīng)濟提供良好服務。
在具體內容上，雖然結構類似，但是2019年版《工作指引》進一步圍繞產(chǎn)業(yè)用地中涉及的土地用途管制、土地利用計劃安排、國有建設用地供應、地價評估與管理、集體建設用地利用等方面的內容，對產(chǎn)業(yè)用地政策的適用情形和依據(jù)作了更加系統(tǒng)的細化和整理，內容更加全面和具有指導性。（具體修改和更新的主要內容可參見附表）
三、新版《工作指引》釋放了哪些市場信號？
通過對新舊《工作指引》的比較，不難發(fā)現(xiàn)無論是在國家重點支持產(chǎn)業(yè)類型、建設用地的規(guī)劃和利用計劃安排，還是土地的供應方式上都有了較大的改變，且不僅僅是作了更加具體的細化安排，更是順應國家經(jīng)濟結構轉型趨勢，向市場釋放了新一輪的改革信號。
（一） 土地指標將優(yōu)先向國家重點支持產(chǎn)業(yè)傾斜
十九大工作報告中明確將提高改善民生水平、完善公共服務體系和滿足人民美好生活需要作為重大改革任務之一。同時，為實現(xiàn)增加產(chǎn)品和服務供給，不斷優(yōu)化質量水平的目標，自2017年起國務院就陸續(xù)出臺《進一步激發(fā)社會領域投資活力的意見》（國辦發(fā)〔2017〕21號）等政策，都旨在鼓勵社會力量進入醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等社會領域以激發(fā)市場投資活力。此次2019年版《工作指引》明確要求各地在制定國有建設用地供應計劃時，要根據(jù)國家對養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、體育等公共服務設施建設的政策要求，合理確定并保障土地供應規(guī)模，并在農(nóng)用地轉用指標、新增用地指標分配時適當傾斜，完美體現(xiàn)了政策指導思路上的連貫性，以及對于國家重點產(chǎn)業(yè)的扶持作用。
（二） 對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)項目的土地利用方式將加大探索力度
自2015年《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）開始，國家就明確支持和培育各地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。《工作指引》也指出對于新業(yè)態(tài)項目土地用途不明確的，允許自然資源主管部門結合土地供應政策要求和當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實際需要，會同產(chǎn)業(yè)主管部門提出規(guī)劃用途的建議意見。而這一趨勢也已在各地方政府出臺的產(chǎn)業(yè)政策中有所體現(xiàn)，例如為適應創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新人才的空間需求，廣州市出臺《廣州市提高工業(yè)用地利用效率實施辦法》（穗府辦規(guī)〔2019〕4號）通過創(chuàng)設新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）專門用于研發(fā)、創(chuàng)意、設計、中試、檢測、無污染生產(chǎn)等環(huán)節(jié)及其配套設施的用地。可見，未來隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設水平從高增長向高質量逐漸發(fā)展，各地對于新型產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)項目的土地利用方式的探索程度也將不斷深化。
（三） 為項目落地提供更具彈性的土地管理模式
受到城市規(guī)劃和土地性質（特別是農(nóng)用地或未利用地）的影響，項目選址和規(guī)劃調整問題一直以來都是阻礙產(chǎn)業(yè)落地的重要因素。2019年版《工作指引》在2016版《工作指引》明確“允許光伏發(fā)電站項目可按原地類認定和管理使用未利用地”的基礎上，更是將允許按原地類認定和管理使用的項目范圍進一步擴大至風力發(fā)電、旅游、鄉(xiāng)村旅游停車設施、自駕車旅居車營地、冰雪場地設施和深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設的光伏發(fā)電項目等多個產(chǎn)業(yè)項目領域。同時，還明確鼓勵開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、科技企業(yè)孵化器等向中小企業(yè)提供進行生產(chǎn)、研發(fā)、設計、經(jīng)營的多功能用地，通過引導產(chǎn)業(yè)項目合理選址和土地用途兼容復合利用“兩手抓”的有效手段加快產(chǎn)業(yè)項目的落地。
（四） 多樣化的建設用地供給方式將成為主流
過去為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)招商目標或支持特定產(chǎn)業(yè)項目的落地，采用土地劃撥和協(xié)議出讓是地方政府吸引社會力量的常用手段，但是隨著《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號）的出臺以及對于土地協(xié)議出讓愈加嚴格的規(guī)范措施，過去“老套路”已無法滿足當前政策形勢下的實際需求。因此，為了進一步促進土地節(jié)約集約利用，有效降低企業(yè)用地成本，近年來，不少地方政府已在開始探索采用長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期、“帶設計方案”出讓等多樣化方式供應國有建設用地使用權，例如《江西省工業(yè)用地長期租賃、先租后讓、租讓結合暫行辦法》(贛國土資發(fā)〔2017〕3號), 《廣州市工業(yè)用地使用權先租賃后出讓和彈性年期出讓實施辦法》（穗府規(guī)〔2017〕9號），《廣東省自然資源廳關于印發(fā)貫徹落實<廣東省推進粵港澳大彎曲建設三年行動計劃（2018-2020年）>具體措施的通知》等。另外，為進一步提升城市產(chǎn)業(yè)布局合理性，促進土地開發(fā)利用的高效性，通過將產(chǎn)業(yè)配套設施建設納入土地供應條件，也將成為未來建設用地供給的主流方式。在采用靈活方式供地的同時，地方政府也必將對土地利用效率、落地項目的產(chǎn)出指標等提出更高的要求和更嚴格的約束。
（五） 產(chǎn)業(yè)投資熱點將從城鎮(zhèn)化走向新農(nóng)村
2018年9月《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》出臺，明確將推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)交叉融合，加快發(fā)展根植于農(nóng)業(yè)農(nóng)村、由當?shù)剞r(nóng)民主辦、彰顯地域特色和鄉(xiāng)村價值的產(chǎn)業(yè)體系，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興作為重大發(fā)展目標。2019年中央一號文件又一次強調發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，通過充分發(fā)揮鄉(xiāng)村資源、生態(tài)和文化優(yōu)勢，發(fā)展適應城鄉(xiāng)居民需要的休閑旅游、餐飲民宿、文化體驗、健康養(yǎng)生、養(yǎng)老服務等產(chǎn)業(yè)拓寬農(nóng)民增收渠道。可見，國家對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展的重視。此次2019年版《工作指引》對此也做出響應，包括鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展使用集體建設用地，對養(yǎng)老服務設施建設、鄉(xiāng)村旅游、自駕車旅居車營地等項目用地給予明確的支持性意見。加之《土地管理法》將在集體土地管理方面做出重大調整，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目所蘊含的巨大潛力將被有效激發(fā)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)有望成為未來的產(chǎn)業(yè)投資的新熱點，值得市場主體提前布局并長期關注。
結語:
新版《工作指引》是國家經(jīng)濟結構轉型趨勢下對產(chǎn)業(yè)用地政策的一次全面整理，如何利用好這一政策“工具包”，從一系列政策中找到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信號以及下一輪產(chǎn)業(yè)投資的熱點是每個市場主體應當重點關注的話題。為了進一步梳理有關產(chǎn)業(yè)用地的政策規(guī)范，以及對于產(chǎn)業(yè)項目實操案例進行經(jīng)驗總結，筆者也會陸續(xù)撰寫產(chǎn)業(yè)用地系列文章，敬請廣大讀者關注！
附表：2016年版和2019年版《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》比較
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章節(jié) |
內容 |
2016年版 |
2019年版 |
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總則 |
產(chǎn)業(yè)用地政策含義 |
均強調產(chǎn)業(yè)用地政策是適用于特定行業(yè)的用地政策，但特定行業(yè)不包括房地產(chǎn)業(yè)。 |
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產(chǎn)業(yè)用地涉及的內容 |
涉及的土地供應、開發(fā)利用和土地利用年度計劃、土地供應計劃編制及登記工作。 |
在2016版基礎上增加有關國土空間規(guī)劃、土地用途管制等涉及的政策要點。 |
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產(chǎn)業(yè)用地基本原則 |
均堅持規(guī)劃確定用途、用途確定供應方式、市場確定供應價格和用地主體一視同仁的原則。 |
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土地供應基本規(guī)定 |
土地劃撥、出讓、改變用途 |
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屬于新版新增章節(jié)，重點梳理了土地劃撥、出讓、改變用途等土地管理的基本概念和管理要求，方便理解政策，同時增強與產(chǎn)業(yè)用地政策實施部分內容的銜接。 |
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產(chǎn)業(yè)用地政策實施 |
可按原地類管理的情形 |
明確了對光伏發(fā)電、旅游項目等占用土地可按原地類管理的情形。 |
新增對風力發(fā)電、鄉(xiāng)村旅游停車設施、自駕車旅居車營地、冰雪場地設施和深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設的光伏發(fā)電項目等占用土地可按原地類管理的情形。 |
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國有建設用地供應計劃安排 |
對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)、小微企業(yè)、中西部地區(qū)利用外資優(yōu)先安排用地計劃指標 |
新增對醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等民生領域用地指標適當傾斜，對國家級開發(fā)區(qū)利用外資優(yōu)先安排用地計劃指標。 |
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土地用途的確定 |
依據(jù)規(guī)劃部門給出的規(guī)劃條件，確定土地供應用途。 |
按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為出讓合同的組成部分。 |
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均明確了新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)類型用地的規(guī)劃用途確定方式。 |
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產(chǎn)業(yè)用地政策實施 |
配套設施建設納入土地供應條件的情形 |
均明確對新能源汽車充電設施、無線通訊基站、分布式光伏發(fā)電設施、社區(qū)居家養(yǎng)老（醫(yī)療、體育、文化）服務設施、電影院（影廳）、旅游廁所等布點分散、單體規(guī)模小、對其他建筑物構筑物有密切依附關系的產(chǎn)業(yè)配套設施，允許在新供其他建設項目用地時，將其建設要求納入供地條件。 |
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支持土地復合利用的情形 |
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鼓勵開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設多層工業(yè)廠房、國家大學科技園、科技企業(yè)孵化器，供中小企業(yè)進行生產(chǎn)、研發(fā)、設計、經(jīng)營多功能復合利用。 |
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以長期租賃、先租后讓、租讓結合等方式供應國有建設用地使用權 |
明確各類產(chǎn)業(yè)用地均可采取長期租賃、先租后讓、租讓結合方式使用土地。 |
新增彈性年期的供地方，并對長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期進行定義。 |
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均明確按用途依法需采取招標拍賣掛牌方式出讓的土地，招標拍賣掛牌工作可在租賃環(huán)節(jié)實施；在承租方使用租賃土地達到合同約定條件后需辦理出讓手續(xù)時，可采取協(xié)議方式。 |
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以作價出資（入股）方式供應國有建設用地使用權 |
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對以作價出資（入股）方式供應國有建設用地使用權的適用情形和程序等作了具體說明。 |
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產(chǎn)業(yè)用地政策實施 |
企業(yè)轉型涉及的用地 |
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明確了舊城區(qū)改建需所涉及的流通業(yè)用地、工業(yè)用地，以及經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉制涉及的原劃撥土地的處理原則。 |
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鼓勵地下空間開發(fā) |
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鼓勵利用地下空間建設公共停車場。 |
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關于地役權 |
地役權適用于在已有使用權人的土地、建筑物、構筑物上布設新能源汽車充電設施、無線通訊基站、分布式光伏發(fā)電設施等小型設施的情形。 |
刪除。 |
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關于土地 價格評估 |
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明確產(chǎn)業(yè)用地供應前應依據(jù)土地估價結果和產(chǎn)業(yè)政策綜合確定底價，產(chǎn)業(yè)用地價格評估應遵循出讓地價評估技術規(guī)范。 |
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土地供應價格的確定 |
明確特殊工業(yè)項目和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場用地作為經(jīng)營性商業(yè)用地的底價確定方式。 |
新增旅游相關建設項目、冰雪項目和鄉(xiāng)村旅游項目的土地出讓底價確定方式。 |
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使用集體建設用地情形 |
明確產(chǎn)業(yè)用地政策允許依法使用集體建設用地的原則。 |
細化在養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)農(nóng)村體驗活動場所、鄉(xiāng)村旅游基礎設施和自駕車旅居車營地等項目上允許使用集體建設用地的情形。 |
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產(chǎn)業(yè)用地管理要求 |
國家支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目的認定 |
均要求對相關項目是否屬于國家支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)難以確認的，由市、縣自然資源主管部門應會商產(chǎn)業(yè)主管部門對項目性質予以認定。 |
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土地供應前置條件 |
均要求前置供應前置條件時，市、縣自然資源主管部門應當書面明確設置土地供應前置條件的理由或必要性、適用要求、具體內容表述及條件履約監(jiān)管主體、監(jiān)管措施、違約處理方式等。 |
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市、縣自然資源主管部門認為相關前置條件不影響公平、公正競爭的，可以予以設置。 |
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限制改變 用途與分割轉讓 |
均要求相關規(guī)范性文件有限制改變用途、限制轉讓或分割轉讓等規(guī)定的，原則上應當將限制要求寫入劃撥決定書或有償使用合同，在分割轉讓審批中予以落實。 |
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探索允許營利性的養(yǎng)老、教育等社會領域機構以有償取得的土地、設施等財產(chǎn)進行抵押融資。 |
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卷宗與臺賬管理 |
均要求市、縣自然資源主管部門要加強產(chǎn)業(yè)用地政策實施的服務和監(jiān)管。 |
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