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權(quán)威解讀!自然資源部規(guī)劃許可和用地審批改革意味著啥

2019-09-24 來源:中國自然資源報(bào)


近日,自然資源部印發(fā)了《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地 “多審合一、多證合一”改革的通知》(以下簡稱《通知》),通過“3個(gè)合并”“1個(gè)簡化”,對(duì)現(xiàn)行用地審批和城鄉(xiāng)規(guī)劃許可審批流程進(jìn)行改革,進(jìn)一步完善便民利企措施。就如何理解和落實(shí)《通知》,讓市場主體和廣大群眾分享改革紅利,自然資源部國土空間用途管制司負(fù)責(zé)人對(duì)此進(jìn)行了解讀。

 

一類事項(xiàng)一個(gè)部門統(tǒng)籌,一個(gè)階段同類事項(xiàng)合并

  城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、建設(shè)用地審批與廣大企業(yè)和群眾利益直接相關(guān)。在部國土空間用途管制司負(fù)責(zé)人看來,《通知》出臺(tái)基于兩大背景:一是根據(jù)中央深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的要求,推動(dòng)各項(xiàng)改革落實(shí)落細(xì)落地;二是國家正在建立國土空間規(guī)劃體系,實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”,統(tǒng)一所有國土空間用途管制。
  該負(fù)責(zé)人介紹,機(jī)構(gòu)改革前,城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、建設(shè)用地審批分別由“兩個(gè)部門”(原城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、原國土資源部門),依據(jù)“兩部法律”(《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》)、兩類規(guī)劃(城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃),按照“兩套程序”辦理,存在同類事項(xiàng)多頭審批、重復(fù)審查、交叉審查、流程復(fù)雜等問題,增加了企業(yè)和群眾的負(fù)擔(dān),影響了投資落地的效率。
  黨的十九屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》,明確要求“優(yōu)化黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置,堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”“營造良好營商環(huán)境”“推進(jìn)‘多規(guī)合一’,實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合”。《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出組建自然資源部,“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”,為這項(xiàng)改革創(chuàng)造了條件。今年5月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》指出,“以‘多規(guī)合一’為基礎(chǔ),統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié),推動(dòng)‘多審合一’‘ 多證合一’”,為推進(jìn)改革指明了方向。
  該負(fù)責(zé)人表示,改革要按照“一類事項(xiàng)一個(gè)部門統(tǒng)籌、一個(gè)階段同類事項(xiàng)合并”的要求,合并審批、優(yōu)化流程、簡化材料,以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ),推動(dòng)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”,扎實(shí)體現(xiàn)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際成效。
  一類事項(xiàng)一個(gè)部門統(tǒng)籌,是根據(jù)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革要求,將機(jī)構(gòu)改革前分別由原國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、測繪部門負(fù)責(zé)的城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、建設(shè)用地審批及相關(guān)測繪業(yè)務(wù),歸口到自然資源部門統(tǒng)一管理,不再讓行政相對(duì)人多頭申請(qǐng)、多次跑路。
  一個(gè)階段同類事項(xiàng)合并,是根據(jù)深化“放管服”改革要求,把建設(shè)項(xiàng)目審批流程涉及自然資源管理的事項(xiàng)分為4個(gè)階段(立項(xiàng)、用地和工程規(guī)劃許可、竣工驗(yàn)收、不動(dòng)產(chǎn)登記),對(duì)同一個(gè)階段的同類審批事項(xiàng),合并為一個(gè)審批事項(xiàng),不再讓多個(gè)主管部門多頭審批、多次發(fā)證。

合并規(guī)劃選址和用地預(yù)審

  此次流程再造,首先對(duì)規(guī)劃選址和用地預(yù)審進(jìn)行了合并。
  為什么要進(jìn)行合并?
  該負(fù)責(zé)人表示,規(guī)劃選址和用地預(yù)審都處于建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)階段,是投資主管部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的前置條件,在功能上雖然各有側(cè)重,但都具有確定建設(shè)項(xiàng)目選址位置、用地面積等方面的作用。機(jī)構(gòu)改革前,建設(shè)單位需要到兩個(gè)部門分別辦理審批手續(xù),涉及審批層級(jí)不一致的,還可能出現(xiàn)拉長審批周期、審查意見不一致等問題。
  對(duì)審批權(quán)限不一致的問題,此次改革按照“在政府部門內(nèi)部解決,不增加市場主體負(fù)擔(dān)”的要求,對(duì)用地預(yù)審權(quán)限在自然資源部但規(guī)劃選址權(quán)限在地方的項(xiàng)目,由自然資源部通過用地預(yù)審后,地方自然資源主管部門確定最終的規(guī)劃選址,核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書。
  “此前,由于建設(shè)項(xiàng)目避讓永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等原因,規(guī)劃選址的初始位置往往會(huì)根據(jù)用地預(yù)審結(jié)果進(jìn)行調(diào)整。這次改革解決了原城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源部門在項(xiàng)目選址上協(xié)調(diào)不夠的問題。”該負(fù)責(zé)人說。
  同時(shí),對(duì)用地預(yù)審權(quán)限在省級(jí)以下自然資源主管部門的,由省級(jí)自然資源主管部門根據(jù)本省實(shí)際情況,確定建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書辦理的層級(jí)和權(quán)限。“確定層級(jí),是指可以將審批權(quán)限下放到市,有條件的也可以下放到區(qū)、縣;確定權(quán)限,是指可以根據(jù)項(xiàng)目類型來決定哪些由省里審批,哪些由市以及區(qū)、縣來審批。我們沒有統(tǒng)一規(guī)定下放的具體層級(jí)和權(quán)限,就是考慮到不同地方的情況千差萬別,不能簡單地‘一刀切’。”該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)。
  2016年原國土資源部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查的通知》提出,“適當(dāng)縮小用地預(yù)審范圍”。《通知》進(jìn)一步明確,對(duì)使用已經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目,不再辦理用地預(yù)審。該負(fù)責(zé)人表示,這一改革縮短了使用存量建設(shè)用地的立項(xiàng)審批周期,有利于鼓勵(lì)地方消化存量建設(shè)用地,節(jié)約集約利用土地資源。

合并建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準(zhǔn)書

  建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書由原城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、原國土資源部門分別依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》核發(fā),此次改革對(duì)兩者進(jìn)行了合并。
  對(duì)于合并的原因,該負(fù)責(zé)人表示,兩者盡管依據(jù)有所不同,但均體現(xiàn)政府對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)管關(guān)系,所處階段相同、內(nèi)容相近,具備合并的條件。而與此相關(guān)的劃撥決定書、土地出讓合同體現(xiàn)的是土地所有者與使用者之間的土地使用權(quán)讓渡關(guān)系。因此,《通知》將建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準(zhǔn)書合并為新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證,保留劃撥決定書和土地出讓合同,在程序上實(shí)行同步辦理。
  對(duì)于劃撥用地的項(xiàng)目,機(jī)構(gòu)改革前,建設(shè)單位要先申請(qǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證,取得以后才能申請(qǐng)用地,經(jīng)縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)后,由原國土資源部門劃撥土地。機(jī)構(gòu)改革和《通知》印發(fā)后,對(duì)符合劃撥用地目錄的,建設(shè)單位只需向市、縣自然資源部門提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請(qǐng),經(jīng)有建設(shè)用地批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)后,同步核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和劃撥決定書。對(duì)使用存量建設(shè)用地的,將大幅壓縮審批周期,提高審批效率。
  對(duì)于出讓土地的項(xiàng)目,機(jī)構(gòu)改革前,原國土資源部門要先向原規(guī)劃部門取得出讓地塊的規(guī)劃條件,再向地方政府報(bào)批供地方案,供地方案批準(zhǔn)后頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。規(guī)劃條件的取得,成了一個(gè)額外的審批環(huán)節(jié),拉長了審批周期。在簽訂出讓合同以后,建設(shè)單位還要拿合同和有關(guān)文件到原城鄉(xiāng)規(guī)劃部門去領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。機(jī)構(gòu)改革后,出讓地塊的規(guī)劃條件取得已經(jīng)成為自然資源主管部門內(nèi)部事項(xiàng),出讓土地的審批環(huán)節(jié)得到了簡化。因此,出于減輕行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)的考慮,《通知》明確建設(shè)單位在簽訂出讓合同后,市、縣自然資源主管部門直接向建設(shè)單位核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證,不需要再由建設(shè)單位持相關(guān)文件和合同領(lǐng)取。
  對(duì)于新的證書,該負(fù)責(zé)人解釋說,新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證增加了原建設(shè)用地批準(zhǔn)書的內(nèi)容,實(shí)現(xiàn)了用地審批與規(guī)劃許可的實(shí)質(zhì)合并。“批準(zhǔn)用地機(jī)關(guān)”是指有權(quán)批準(zhǔn)該項(xiàng)建設(shè)用地的人民政府,“批準(zhǔn)用地文號(hào)”是指批準(zhǔn)該項(xiàng)建設(shè)用地的文號(hào),“土地取得方式”是根據(jù)項(xiàng)目類型分別填寫“劃撥”或“出讓”。

多測整合、多驗(yàn)合一

  此次改革的一大亮點(diǎn)是“多測整合、多驗(yàn)合一”。對(duì)于這項(xiàng)改革,該負(fù)責(zé)人稱主要是對(duì)目前建設(shè)項(xiàng)目審批中測繪事項(xiàng)存在的問題出發(fā)的。
  “目前建設(shè)項(xiàng)目審批中測繪事項(xiàng)存在的問題有:標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,不同部門制定了大約有5~6項(xiàng)不同的測繪標(biāo)準(zhǔn);多頭測繪、重復(fù)測繪,從立項(xiàng)、用地和工程規(guī)劃許可、竣工驗(yàn)收、不動(dòng)產(chǎn)登記,各階段涉及測繪事項(xiàng)較多,約有15項(xiàng);各審批主體對(duì)測繪成果不共享。”該負(fù)責(zé)人說。
  對(duì)于多測整合,有些人認(rèn)為是要把所有的測繪合并成一個(gè)。對(duì)此,該負(fù)責(zé)人解釋說,根據(jù)“一個(gè)階段同類事項(xiàng)合并”的要求,《通知》是將同一個(gè)階段橫向的多項(xiàng)測繪業(yè)務(wù)合并,而不是要縱向地去合并不同階段的測繪業(yè)務(wù)。“目的是按照同一審批階段、同一審批主體、同一審批活動(dòng)開展一次測繪的原則,從技術(shù)上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),避免重復(fù)測繪、多頭測繪,從政策上強(qiáng)化測繪成果共享,強(qiáng)化各審批主體對(duì)測繪成果的共享利用,實(shí)現(xiàn)對(duì)同一標(biāo)的物只測一次、提供一次測繪數(shù)據(jù)的目標(biāo)。”該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)。
  對(duì)于多驗(yàn)合一,《通知》從方便行政相對(duì)人的角度,簡化竣工驗(yàn)收審查事項(xiàng),要求在建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段,將自然資源主管部門負(fù)責(zé)的規(guī)劃核實(shí)、土地核驗(yàn)、不動(dòng)產(chǎn)測繪等合并為一個(gè)驗(yàn)收事項(xiàng),這樣也節(jié)約了行政成本。

上下聯(lián)動(dòng)推動(dòng)改革落地見效

  改革后,將會(huì)帶來哪些成效?該負(fù)責(zé)人說,一方面,可以便民利企,優(yōu)化營商環(huán)境。改革后,同一階段的一個(gè)事項(xiàng)只需跑一個(gè)部門,提供一套材料,審批要件大大簡化,甚至很多可以信息共享的材料不需提供,降低了企業(yè)和群眾的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本。另一方面,可以提高效率,減少行政資源浪費(fèi)。該負(fù)責(zé)人表示,過去同類事項(xiàng)兩個(gè)部門辦理,多頭審查,大大浪費(fèi)了相對(duì)人的時(shí)間,同時(shí)也大大浪費(fèi)了行政資源。
  改革需要上下聯(lián)動(dòng)才能取得良好的效果。地方自然資源主管部門應(yīng)如何落實(shí)改革要求?該負(fù)責(zé)人從6個(gè)方面進(jìn)行了解析。
  首先,要強(qiáng)化改革意識(shí)。推進(jìn)規(guī)劃用地 “多審合一、多證合一”是一次自我革命,各級(jí)自然資源主管部門要從深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、便民利企等方面深刻認(rèn)識(shí)這項(xiàng)改革的重要意義。要結(jié)合本地實(shí)際大膽改革創(chuàng)新,只要符合法律法規(guī)精神,有利于優(yōu)化營商環(huán)境,有利于便民利企的措施都可以大膽地試,待積累豐富實(shí)踐樣本后再上升為全國性政策。
  其次,要制定實(shí)施細(xì)則。考慮到不同地方的差異性,《通知》只明確了改革的思路、方向和原則性規(guī)定,對(duì)地方負(fù)責(zé)的具體事項(xiàng)沒有統(tǒng)一規(guī)定,需要結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化。
  第三,要加強(qiáng)內(nèi)部整合。現(xiàn)在有關(guān)職責(zé)已經(jīng)統(tǒng)一到一個(gè)部門,在自然資源部門內(nèi)部也要統(tǒng)一,要?dú)w口辦理,一個(gè)口子進(jìn)、一個(gè)口子出,不能再多頭審批,由外到內(nèi)都要全面提高效率。
  第四,要對(duì)現(xiàn)有審批程序、要件等進(jìn)行全面清理。各地要清理涉及的辦事指南、申請(qǐng)表單、申報(bào)材料清單等,既要簡化、規(guī)范,也要標(biāo)準(zhǔn)化,做到公開透明、一目了然、方便查詢。
  第五,要推進(jìn)信息共享。地方自然資源主管部門要主動(dòng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門進(jìn)行政府內(nèi)部信息共享。比如能從市場監(jiān)管、公安等部門獲取的信息,就不再要求相對(duì)人提供,我們的審批結(jié)果也要主動(dòng)給相關(guān)部門提供,便于相關(guān)部門改進(jìn)服務(wù)、便民利企。
  最后,要運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段,提高辦理便捷度。要加強(qiáng)信息化建設(shè)。目前在自然資源部層面,除涉密項(xiàng)目外,用地報(bào)批事項(xiàng)已實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程報(bào)送,無需相對(duì)人現(xiàn)場報(bào)送,具備條件的地方也應(yīng)抓緊推行。同時(shí),還要積極通過互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)APP等手段,方便相對(duì)人在線辦理和查詢。各地要按照統(tǒng)一的格式標(biāo)準(zhǔn)印制證書、免費(fèi)核發(fā),同時(shí)要大力推進(jìn)電子證照,更好地方便群眾辦事。
  “社會(huì)公眾對(duì)這項(xiàng)改革充滿了期待,但改革的效果需要在實(shí)踐中體現(xiàn)。自然資源部會(huì)及時(shí)跟蹤改革的進(jìn)程,評(píng)估改革的效果,進(jìn)一步研究梳理,發(fā)現(xiàn)問題,及時(shí)解決,確保真正達(dá)到便民利企、優(yōu)化營商環(huán)境、降低制度性交易成本、減少行政資源浪費(fèi)的效果。”
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