擬投資規模高達十多萬億元的政府和社會資本合作（PPP）項目，由于缺乏統一的會計處理規則，導致不少地方政府資產核算缺失，一些企業PPP業務核算混亂。
為了改變這一現狀，財政部近日公布了《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》（下稱PPP會計準則），主要規范了政府方對PPP項目合同的確認、計量和相關信息的列報。其中PPP項目未來支出責任是否屬于政府負債，備受市場關注。
在中央遏制和化解地方政府隱性債務大背景下，PPP項目未來支出責任是否屬于政府債務時有爭議。此前一些地方將PPP未來支出責任列為隱性債務，這遏制PPP發展。今年3月財政部發文明確了不規范PPP項目未來支出責任屬于隱性債務。 所謂PPP項目支出責任，主要是對于政府付費和可行性缺口補助兩類PPP項目，地方政府在PPP項目長周期運營中需要按績效付給社會資本方相關費用，承擔相應的支出義務。
實操中PPP會計準則會對政府未來支出責任如何處理，成為業內關注的焦點。
財政部會計司有關負責人表示，根據本準則規定，政府方承擔向社會資本方支付款項的義務的，相關義務應當按照《負債準則》有關規定進行會計處理，會計處理結果不影響PPP項目資產及凈資產的賬面價值。在很多PPP項目合同中，政府方也承擔了向社會資本方支付款項的義務，但這種義務在項目運營期開始時并不屬于《負債準則》所規定的現實義務，更多是一種或有義務，因此不能確認為政府負債。
PPP會計準則第二十條明確，政府方按照《政府會計準則第8號——負債》（下稱《負債準則》）有關規定不確認負債的，應當在支付款項時計入當期費用。政府方按照《負債準則》有關規定確認負債的，應當同時確認當期費用；在以后期間支付款項時，相應沖減負債的賬面余額。
這其實與國際會計準則處理不同，充分考慮到了中國的PPP實務特點及相關法規要求。
參與過PPP會計準則制定的北京國家會計學院教授崔志娟告訴第一財經，按照國際會計準則的規定，PPP項目資產的確認存在一種負債模式，這種模式是基于政府固定支付義務而言的，其理論基礎是“政府在缺錢的背景下，借助PPP工具融資形成政府的固定資產，如BT模式等具有固定支付義務的運作形式”。
“但我國的PPP是基于深化財稅體制改革、提升政府治理水平的背景，通過社會資本投資方式形成公共產品和服務的供給機制，政府針對公共產品和服務進行績效評價支付對價，政府與社會資本的交易對象和交易節點發生變化，因而，我國在國家推廣PPP時就強調禁止固定回報、創新政府的投融資機制。新準則的政府支出責任的確認方式準確地進行了表述，是基于我國PPP實踐的項目合同事項予以反映。”崔志娟說。
市場人士擔心，在會計處理上PPP支出責任不被認為政府負債，是否意味著負債轉嫁給企業？
崔志娟表示，合規的PPP項目不記入政府負債，并不意味著負債轉嫁給了企業。負債的存在前提與投資方的資金結構安排或設計有關。
此次PPP會計準則另一大亮點，是對PPP項目資產的確認。
崔志娟表示，PPP會計準則的資產確認借鑒了國際經驗，采用了國際通行的“雙控測試”，只有通過“雙控測試”的才確認為政府方資產。不能通過的，則另根據情況確認。這不同于2008年的《企業會計準則解釋公告2號》規定“將BOT項目資產歸屬于政府方所有”。因而，PPP項目資產到底歸屬于政府還是歸屬于企業，需要按照會計準則的“雙控測試”進行確定。
所謂“雙控測試”，是指政府方控制或管制社會資本方使用PPP項目資產必須提供的公共產品和服務的類型、對象和價格；PPP項目合同終止時，政府方通過所有權、收益權或其他形式控制PPP項目資產的重大剩余權益。
另外，政府方在相關情形下確認資產的同時，也需要同時確認一項PPP項目凈資產。
財政部會計司有關負責人表示，在PPP項目資產運營期間，政府方按月對該PPP項目資產計提折舊（攤銷）的，應當于計提折舊（攤銷）時沖減PPP項目凈資產的賬面余額。這種會計處理方法，不同于IPSAS32中根據不同付費方式分別確認金融負債或（和）遞延收益的規定，具有典型的中國特色。
該負責人解釋，之所以作出這樣的規定，主要考慮以下兩方面原因。一方面根據黨中央、國務院關于政府債務管理的有關文件精神和現行PPP管理制度規定，地方政府不得對社會資本方承諾保底收益、固定回報等，必須依據績效考核情況支付政府付費，因此，政府方在初始確認PPP項目資產時不應存在國際準則中所謂的“無條件支付款項的義務”，即依法依規簽訂的PPP項目合同不會也不應增加政府債務。
另一方面，在有關PPP項目合同中，政府方對社會資本方的一系列付費其實質是購買社會資本方提供的公共產品和服務，其金額包括社會資本方建設和運營成本回收和合理回報，政府方在初始確認PPP項目資產的同時，很難從對社會資本方的付款義務中拆分出與PPP項目資產成本相關的金額，因此也不符合政府負債的確認條件。
