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以行政效率助推經(jīng)濟(jì)效率——簡評《財政企函〔2020〕1號》

2020-02-14 來源:PPP知乎 作者:黃曉鋒、何俊杰


加快PPP項(xiàng)目推進(jìn)

為充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目在應(yīng)對疫情造成負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響的積極作用,《通知》對PPP項(xiàng)目的推進(jìn)和管理提出了兩個要求:加快推進(jìn)、持續(xù)推進(jìn)。
“二、加快項(xiàng)目入庫進(jìn)度,切實(shí)發(fā)揮PPP項(xiàng)目補(bǔ)短板、穩(wěn)投資作用。加強(qiáng)全國PPP綜合信息平臺與國家重大發(fā)展規(guī)劃、各類專項(xiàng)規(guī)劃的銜接,鼓勵有意愿采用PPP模式的項(xiàng)目及時納入管理庫,提前部署、提前準(zhǔn)備、提前開發(fā),通過夯實(shí)基礎(chǔ)管理工作,縮短項(xiàng)目落地開工建設(shè)周期,有效發(fā)揮積極財政政策在逆周期調(diào)節(jié)中的作用。”
加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目的措施分為以下三部分:
1)項(xiàng)目前期推進(jìn)。通過加強(qiáng)PPP信息平臺與各類規(guī)劃的銜接,加快推進(jìn)潛在項(xiàng)目及時納入管理庫;
2)項(xiàng)目入庫推進(jìn)。加快項(xiàng)目入庫進(jìn)度,縮短入庫周期;
3)項(xiàng)目開工推進(jìn)。已入庫的PPP項(xiàng)目應(yīng)做到提前部署、提前準(zhǔn)備、提前開發(fā),通過夯實(shí)基礎(chǔ)管理工作,縮短項(xiàng)目落地開工建設(shè)周期。
措施1強(qiáng)調(diào)了財政系統(tǒng)應(yīng)發(fā)揮主動性,積極與各類規(guī)劃對接甄選合適的項(xiàng)目采用PPP模式。而各類規(guī)劃的實(shí)施主管部門則可與財政部門積極對接,充分論證項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施的必要性和可行性,爭取通過PPP模式快速推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施落地,吸引社會資本投資并節(jié)省財政支出。
措施2縮短了入庫審批周期。目前各級財政主管部門掌握了PPP項(xiàng)目入庫的審批權(quán)限,通過簡化審批流程、提高行政效率等措施可加快項(xiàng)目入庫進(jìn)度,縮短入庫周期,使得合規(guī)的PPP項(xiàng)目能更快進(jìn)入后續(xù)招標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)行等流程。
措施3則是大力推進(jìn)已入庫的項(xiàng)目盡快進(jìn)入落地開工建設(shè)階段,通過縮短落地開工周期,加快項(xiàng)目投產(chǎn)對社會經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。
上述3個措施針對PPP項(xiàng)目生命周期各階段分別發(fā)力,其目的在于通過加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目入庫落地,使得項(xiàng)目能更快建成并服務(wù)公眾,同時也進(jìn)一步通過項(xiàng)目推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目對逆周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的作用,體現(xiàn)了財政部門以行政效率助推經(jīng)濟(jì)效率的決心和擔(dān)當(dāng)。
預(yù)計政策的執(zhí)行將會對正在進(jìn)行入庫審批和已入庫的項(xiàng)目產(chǎn)生較大正面影響,政府實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會資本也可提前做好準(zhǔn)備,與財政部門配合加快PPP項(xiàng)目的落地開工。
“三、發(fā)揮儲備清單作用,加快建立項(xiàng)目協(xié)同滾動開發(fā)機(jī)制。按照“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革要求,探索建立部門間項(xiàng)目立項(xiàng)、識別、開發(fā)協(xié)調(diào)合作機(jī)制,充分利用全國PPP綜合信息平臺在線收集披露功能,擴(kuò)大項(xiàng)目儲備,提高信息對稱度,加快形成儲備一批、開發(fā)一批、落地一批的良性可持續(xù)發(fā)展局面。”
除了加快推進(jìn)已有項(xiàng)目的入庫落地外,《通知》還提出要建立項(xiàng)目協(xié)同滾動開發(fā)機(jī)制,保障PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。具體措施為探索建立部門間項(xiàng)目立項(xiàng)、識別、開發(fā)協(xié)調(diào)合作機(jī)制,擴(kuò)大平臺項(xiàng)目儲備能力,縮短PPP項(xiàng)目的周轉(zhuǎn)周期。
為保障平臺PPP項(xiàng)目的快速周轉(zhuǎn),儲備清單將發(fā)揮更重要的作用,各地政府及社會資本都應(yīng)更加關(guān)注儲備清單內(nèi)的潛在PPP項(xiàng)目,及時開展相關(guān)決策論證,通過PPP模式加快項(xiàng)目落地。

重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)?/p>

《通知》對當(dāng)前的PPP項(xiàng)目政策導(dǎo)向表述有二,分別是:
“四、抓好統(tǒng)籌平衡,突出重點(diǎn)、精準(zhǔn)發(fā)力。財承空間要向重點(diǎn)項(xiàng)目傾斜,充分發(fā)揮財政資源的引導(dǎo)撬動作用,有效調(diào)動政府和市場兩種資源。要保障醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)保和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等基礎(chǔ)保障性強(qiáng)、外溢性好、社會資本參與性高的項(xiàng)目優(yōu)先入庫。”
原文強(qiáng)調(diào)要“充分發(fā)揮財政資源的引導(dǎo)撬動作用”,在項(xiàng)目實(shí)際操作中就是指通過適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼增加項(xiàng)目對社會資本的吸引力,具體指的就是PPP項(xiàng)目回報機(jī)制中的政府付費(fèi)可行性缺口補(bǔ)助。根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫 2019年11月報》,涉及政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的入庫項(xiàng)目數(shù)量和投資額占比高達(dá)93.3%和90.3%,充分體現(xiàn)了財政資源對吸引社會資本投資的重要意義。然而,根據(jù)《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(以下簡稱10號文),財政部為PPP財政支出劃定了明確的紅線,包括:
1)每一年度本級全部PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。
2)新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。
3)財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū),不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。
上述規(guī)定大大制約了地方財政在PPP項(xiàng)目上的支出空間,再加上近年來PPP項(xiàng)目的大量推進(jìn),地方財政空間逐漸捉襟見肘,剩余的財政資源則愈顯珍貴。
在該背景下,《通知》要求財承空間要向重點(diǎn)項(xiàng)目傾斜,同時要保障醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)保和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等項(xiàng)目(以下簡稱重點(diǎn)領(lǐng)域)優(yōu)先入庫。值得關(guān)注的是,與10號文相比,《通知》對重點(diǎn)領(lǐng)域的劃分作出了調(diào)整,由“基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等具有一定收益的公益性項(xiàng)目”調(diào)整為“醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)保和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等項(xiàng)目”,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了財政資源對社會投資的撬動功能,體現(xiàn)了在疫情對經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響下財政將進(jìn)一步發(fā)揮其積極性,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。對于地方政府和社會資本而言,雙方均可將投資著力點(diǎn)集中于上述領(lǐng)域,充分利用政策支持和導(dǎo)向,通過PPP實(shí)現(xiàn)政府、資本、社會多方共贏。
根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫 2019年11月報》,目前已入庫的項(xiàng)目中,數(shù)量和投資額占比最高的行業(yè)分別為市政工程(40.1%和29.2%)和交通運(yùn)輸(14.0%和31.5%),而醫(yī)療(2.8%和1.4%)、養(yǎng)老(1.1%和0.5%)、教育(4.7%和1.8%)、生態(tài)環(huán)保(9.8和6.9)和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造(6.5%和13.7%)等重點(diǎn)領(lǐng)域占比仍較少。
“五、開設(shè)綠色通道,急事急辦、特事特辦。對疫情防控急需項(xiàng)目,按照即報即審、合規(guī)即發(fā)的原則,特事特辦,全力做好應(yīng)急保障服務(wù)工作,堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。”
針對當(dāng)前疫情防控需求,財政部為疫情防控急需PPP項(xiàng)目開設(shè)了綠色通道,以急事急辦、特事特辦為原則大大縮短了此類項(xiàng)目的審批流程,對疫情防控急需項(xiàng)目而言是重大利好。
然而,眾所周知PPP項(xiàng)目的合作周期較長,原則上在10年以上,而疫情的發(fā)生則呈現(xiàn)突發(fā)、迅猛、短暫的特點(diǎn),結(jié)合2003年SARS疫情防控經(jīng)驗(yàn),預(yù)計當(dāng)前新冠肺炎疫情僅會持續(xù)數(shù)月,所以通過PPP項(xiàng)目應(yīng)對當(dāng)前疫情防控難免有點(diǎn)顯得不合時宜。因此,筆者推測本次綠色通道的目標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)該以長效的公共衛(wèi)生防控和應(yīng)急保障服務(wù)為主,各地政府可通過本次疫情爆發(fā)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)一步加強(qiáng)社會公共衛(wèi)生管理和應(yīng)急保障體系建設(shè),遴選合適合規(guī)的PPP項(xiàng)目快速推進(jìn)入庫,加大優(yōu)化疫情防控公共服務(wù)供給。

PPP項(xiàng)目規(guī)范要求

“六、堅持高質(zhì)量發(fā)展標(biāo)準(zhǔn),確保入庫項(xiàng)目質(zhì)量。嚴(yán)格按照《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(財金〔2019〕10號)等文件要求,把住入庫合規(guī)審核關(guān),落實(shí)好項(xiàng)目全生命周期管理,嚴(yán)防地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。” 
加快PPP項(xiàng)目推進(jìn)并不意味著放寬入庫審批要求,為了防范再次出現(xiàn)不規(guī)范PPP項(xiàng)目一擁而上的局面,《通知》重申了PPP項(xiàng)目的規(guī)范要求,10號文仍是PPP項(xiàng)目規(guī)范化的最新標(biāo)準(zhǔn),入庫合規(guī)審核、項(xiàng)目全生命周期管理、防范隱性債務(wù)風(fēng)險仍然是PPP項(xiàng)目管理的重中之重,地方政府和社會資本都應(yīng)在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上開展PPP項(xiàng)目。

給地方政府的建議

為應(yīng)對新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響,建議地方政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度,利用好PPP利好政策,以有限的財政資源撬動社會資本,保障社會經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展。
1、全面梳理2020年重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)計劃方案,將涉及醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)保和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等基礎(chǔ)保障性強(qiáng)、外溢性好、社會資本參與性高的項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目庫,乘著“綠色通道”之風(fēng)加快推進(jìn)項(xiàng)目前期工作,爭取優(yōu)先入庫。
2、重視項(xiàng)目前期策劃,嚴(yán)格按照財金〔2019〕10號等文件要求做好PPP模式前期論證,把握住不增加地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)向紅線。
3、積極探索專項(xiàng)債(EPC或股本渠道)、PPP產(chǎn)業(yè)基金、經(jīng)營性資源、土地出讓等多種舉措與PPP模式組合在具體PPP項(xiàng)目創(chuàng)新應(yīng)用,切實(shí)提高項(xiàng)目全生命周期的可行性,吸引民間資本積極參與。
4、根據(jù)各地實(shí)際情況,籌劃一般公共預(yù)算的使用,積極向有助于疫情防控的項(xiàng)目傾斜,重視公共服務(wù)補(bǔ)短板從而提高公共服務(wù)供給
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