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2020,基建重啟,PPP或迎新一輪發(fā)展

2020-03-04 來源: PPP知乎 作者:曹珊 上海建緯律師事務(wù)所高級合伙人


——簡評財政部《污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項目合同示范文本》
在新型冠狀病毒肺炎疫情和經(jīng)濟(jì)下行的雙重沖擊和壓力下,各省份近期都先后密集出臺了規(guī)模龐大的投資計劃。2月20日,河南省發(fā)布了980個2020年重點建設(shè)項目,總投資3.3萬億元,2020年計劃完成投資8372億元。2月23日云南省發(fā)改委固定資產(chǎn)投資處發(fā)言人,在云南省新冠疫情防控工作第十五場新聞發(fā)布會上表示,2020年云南將推出525個重點項目,總投資約5萬億元,2020年計劃完成投資4400多億元。2月25日福建省發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)2020年福建省重點項目名單的通知》中,也確定了2020年福建省重點投資項目1567個,總投資3.84萬億元,2020年計劃投資5005億元。此外,在其他多個省和直轄市年前公布的2020年度投資計劃中,重點項目總投資額平均超3萬億。套用網(wǎng)易財金新聞的一句話,“為了尋求經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的鑰匙,從中央,到地方,都在蓄勢。”結(jié)合中國在2003年非典、2008年國際金融危機(jī)之后,大規(guī)模啟動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的做法,以及前述各省、直轄市頒布的2020投資計劃,今年國家和地方對基礎(chǔ)建設(shè)投資的重啟和推動,大概率成為必然。
與此同時,PPP模式在我國也走過了被正式推廣應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共領(lǐng)域的第六個年頭,從2014、2015和2016年的突飛猛進(jìn),到2017下半年和2018年的政策剎車,再到2019年的增質(zhì)保量,短短六年間,PPP各方的經(jīng)歷可謂是跌宕起伏,甚至一度有了“欲渡黃河冰塞川,將登太行雪滿山”的感覺。
 正是在這樣的背景下,2020年2月28日,財政部官網(wǎng)正式公布了《污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項目合同示范文本》(財辦金【2020】10號)(以下簡稱“示范文本”), 這也是2月份財政部PPP中心發(fā)布《關(guān)于加快加強(qiáng)PPP項目入庫和儲備管理工作的通知》(財政企函【2020】1號)和部署新PPP綜合信息平臺上線以進(jìn)一步完善PPP管理工作后針對PPP發(fā)展的又一重要舉措。那么,財政部此次印發(fā)的示范文本所釋放的信息和目的是什么?其對污水、垃圾處理類PPP項目乃至整個PPP市場的影響是什么?以下筆者就將圍繞示范文本的現(xiàn)實意義和文件詳細(xì)內(nèi)容出發(fā),帶各位一起評析和領(lǐng)悟此次示范文本帶來的新內(nèi)容,以及未來可能產(chǎn)生的影響。

一、文件印發(fā)的現(xiàn)實意義

作為財政部2020年P(guān)PP政策的開年之作,示范文本的影響不可謂不大,一經(jīng)公示就引起了PPP圈各方的目光和關(guān)注,但其影響也不應(yīng)僅局限于對污水、垃圾處理類PPP項目所產(chǎn)生的示范效應(yīng),更是為整個PPP圈的生態(tài)帶來了積極影響,注入了新的活力。
(一)完善PPP體系化進(jìn)程的重要一環(huán)
前文已述,PPP模式已經(jīng)在我國走過了六個春秋,在這六年中,我國PPP模式呈現(xiàn)出來的是以政策為導(dǎo)向,并逐步嘗試向行政法規(guī)和法律過渡的自下而上式的發(fā)展。這種模式的好處在于,可以在市場實踐過程中,用靈活的政策來適時對市場進(jìn)行反饋和調(diào)整。當(dāng)然弊端也很明顯,始終缺少頂層設(shè)計的結(jié)果就是在穩(wěn)定性和延續(xù)性上有所缺失,一定程度上也是市場波動的助推器。然而PPP在我國的正確發(fā)展模式,應(yīng)當(dāng)是體系化、全面化的,這就要求,既要有頂層設(shè)計——法律、行政法規(guī)的邊界規(guī)定,也要有中間驅(qū)動——政策文件的靈活調(diào)整,還要有明確示范——示范文本和成功案例的建立和推廣。就目前而言,頂層設(shè)計仍在各方的努力爭取中,中間驅(qū)動則一直是財政部推廣和規(guī)范PPP模式在我國發(fā)展的重要抓手,就明確示范而言,財政部搭建的PPP綜合信息平臺已經(jīng)邁出了關(guān)鍵的一步,此次印發(fā)的示范文本,更是完善PPP體系化進(jìn)程的重要一環(huán),其所展現(xiàn)的示范效應(yīng)不僅局限于污水、垃圾處理類PPP項目,對于其他PPP項目也有十分重要的參考和借鑒意義。
(二)提振PPP市場信心的有利舉措
自2017年下半年我國PPP市場的政策性降溫以來,國家和財政部一直強(qiáng)調(diào)的是“回歸本源,行穩(wěn)致遠(yuǎn)”,由開始推動時的增量變?yōu)樘豳|(zhì),對項目的合規(guī)性要求也越發(fā)嚴(yán)格,這一點從財政部PPP中心公布的新增項目入庫和原有項目退庫情況也不難看出。在這樣的情況下,PPP各參與方也難免會產(chǎn)生感覺PPP模式在我國未來的發(fā)展前景略顯暗淡。但是,示范文本的適時印發(fā)或許能從一定程度上打消市場的疑慮,尤其是結(jié)合2020年將會是基建大年的時代背景,PPP模式的未來仍可期,有理由相信示范文本的印發(fā)能夠給PPP市場注入新的活力,增添新的信心。
(三)對原PPP核心政策及其精神的貫徹遵循
作為我國PPP模式的核心政策文件,財政部2015年印發(fā)的《PPP物有所值評價指引(試行)》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》、《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》均已經(jīng)到期廢止,但上述文件的更新文件目前仍處于征求意見稿的環(huán)節(jié)。此次示范文本的印發(fā),實際上也是起到了一定的銜接作用,尤其是在新的相關(guān)文件未出臺的情況下,示范文本通過在附件《合同示范文本的使用說明》中對一些PPP模式實施過程中的既有原則做了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和宣貫,發(fā)揮了過渡作用,一定程度上避免了政策真空期而引起的延續(xù)性和連貫性問題,這一點也會在下文的文件內(nèi)容的詳細(xì)評析中做進(jìn)一步分析。
(四)是對“十三五”重點計劃——“三大攻堅戰(zhàn)”交出的一份滿意答卷
為什么財政部會選擇污水和垃圾處理兩個行業(yè)來制定PPP項目合同示范文本?主要有兩個方面的原因:一、污水和垃圾處理行業(yè)可以說是我國最早一批進(jìn)行市場化改革的兩個行業(yè),并且在上一輪推行特許經(jīng)營模式的過程中,污水和垃圾處理行業(yè)都屬于試點行業(yè),無論是從經(jīng)驗的積累和市場的成熟度上來說,都要比其他行業(yè)更加豐富和完善,示范文本的制定難度相對而言較低,適用度也更廣。二、今年可以說是“十三五”重點計劃——“三大攻堅戰(zhàn)”非常重要的一年, 2020年是“十三五”規(guī)劃的最后一年,而作為“三大攻堅戰(zhàn)”中的“污染防治攻堅戰(zhàn)”更是一項重要和艱巨的任務(wù),加之在此前印發(fā)的文件中,就曾將加大社會力量投資環(huán)境事業(yè)作為一項重要的任務(wù)交給財政部,通過這次示范文本的印發(fā),可以看到財政部在這一重要“戰(zhàn)役”中發(fā)揮的積極作用,結(jié)合財政部曾發(fā)文明確政府參與的污水和垃圾處理項目原則上采用PPP模式,一定程度上也算是交上了一份滿意、完整的答卷。

二、文件內(nèi)容的詳細(xì)解讀評析

一)合同示范文本的使用說明
作為本次示范文本中提綱挈領(lǐng)性質(zhì)的文件,釋放出來的信息和內(nèi)容不可謂不豐富,實際上,相比較后續(xù)的合作協(xié)議、承繼協(xié)議和PPP項目合同,使用說明更加值得認(rèn)真研讀和學(xué)習(xí)。
1.明確了示范文本的編制依據(jù)、組成部分以及適用范圍
無論是編制依據(jù)、組成部分還是適用范圍,都屬于說明性的內(nèi)容,這里以介紹為主。編制依據(jù)部分既涵蓋了法律也包含了之前財政部印發(fā)的至今仍有效的政策性文件,重點值得關(guān)注的是《財政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金【2017】92號)和《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(財金【2019】10號)兩份規(guī)范PPP模式發(fā)展的政策文件。
在組成部分明確了示范文本由四個合同文件組成,分別是《政府和社會資本合作(PPP)項目合作協(xié)議》 與《政府和社會資本合作(PPP)項目承繼協(xié)議》(以下統(tǒng)稱“PPP項目合作與承繼協(xié)議”)、《污水處理廠網(wǎng)一體化政府和社會資本合作(PPP)項目合同》與《垃圾處理政府和社會資本合作(PPP)項目合同》(以下統(tǒng)稱“污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項目合同及垃圾處理PPP項目合同”)和《污水處理廠網(wǎng)一體化政府和社會資本合作(PPP)項目運(yùn)營維護(hù)服務(wù)協(xié)議》(以下簡稱“運(yùn)營維護(hù)服務(wù)協(xié)議”)。值得注意的是這并非一套完整的PPP系列合同,項目公司的公司章程和股東協(xié)議并未包含在內(nèi),概因這二者更多的屬于公司法考量之范圍,屬于公司治理之范疇,與PPP的公共利益指向聯(lián)系并非十分密切,財政部在此也就不再列明。
最后,則是比較重要的適用范圍部分,垃圾處理PPP項目合同主要適用于新建項目,但是值得注意的是,對于污水處理項目,不僅涵蓋新建項目還拋出了廠網(wǎng)一體的概念,旨在鼓勵對存量資產(chǎn)進(jìn)行盤活。而之所以拋出這一概念,其原因也是由于以往在水環(huán)境治理項目中,雖然各地借著幾輪基建投資大潮興建了大量的管網(wǎng)資產(chǎn),但是很多管網(wǎng)資產(chǎn)與污水處理設(shè)施一直處于“管網(wǎng)分離”的狀態(tài),運(yùn)營效率低下,也相應(yīng)的產(chǎn)生了地方債務(wù)。示范文本通過這種方式,一定程度上對于推進(jìn)管網(wǎng)一體的污水處理PPP模式會起到積極作用,既有利于提高污水處理設(shè)施的運(yùn)營效率,也可以釋放一部分的地方債務(wù),更能盤活存量資產(chǎn)。
2.強(qiáng)調(diào)了PPP項目實施過程中一些一以貫之的原則
這部分主要聚焦的是PPP項目的合規(guī)性問題,正如前文所說,隨著2015年財政部印發(fā)的幾部核心政策文件的相繼失效,如何做好政策間的銜接與過渡,確保PPP政策精神的傳遞是一個重要的問題。在示范文本的使用說明中,有很大一部分就是圍繞這些原則性規(guī)定做進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和展開,其中需要重點關(guān)注的有以下幾點:一是對于參與主體,明確了“政府融資平臺公司及其實際控股的國有企業(yè),不得作為社會資本參與PPP項目”,這一條實際上與以往的業(yè)界認(rèn)知有所區(qū)別,之前的相關(guān)政策是本級政府融資平臺公司及其實際控股的國有企業(yè),不得作為社會資本參加本級政府實施的PPP項目,如果僅從文義上進(jìn)行解釋,這里顯然又做了進(jìn)一步限縮。二是直接指出“不得約定將項目運(yùn)營責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會資本以外的第三方承擔(dān)”,這一點如果僅適用于污水和垃圾處理類PPP項目是可以理解的,因為這些項目屬于強(qiáng)運(yùn)營項目,本身就希望引入運(yùn)營能力強(qiáng)的社會資本來提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),但是如果是一些其他大型基礎(chǔ)設(shè)施類項目,是否意味著未來社會資本可能更多得選擇以聯(lián)合體形式投標(biāo),因為直接鎖定了運(yùn)營責(zé)任。三是體現(xiàn)了對原政策的一貫遵循,在新的財承論證和物有所值論證指引尚未更新的情況下,強(qiáng)調(diào)PPP項目必須開展“兩個論證”。
(二)PPP項目合作與承繼協(xié)議
項目合作協(xié)議是由PPP項目政府實施機(jī)構(gòu)與社會資本方簽署的合作協(xié)議,對政府方和中選社會資本雙方合作關(guān)系的建立、項目公司的組建及其他重大權(quán)利和義務(wù)作出了明確約定,基本可適用于所有采用PPP模式實施的項目。而承繼協(xié)議則是在項目公司成立后,由PPP項目政府實施機(jī)構(gòu)、社會資本方和項目公司簽署的三方協(xié)議。該協(xié)議約定,在項目公司成立之日約定時間內(nèi),項目公司概括承繼社會資本方與政府實施機(jī)構(gòu)簽訂的關(guān)于《PPP項目合同》和《運(yùn)營維護(hù)服務(wù)協(xié)議》等除《合作協(xié)議》以外本PPP項目其他合同文件的所有權(quán)利和義務(wù)。
對于這兩份協(xié)議,值得關(guān)注的就是均規(guī)定了社會資本方的補(bǔ)充履約責(zé)任,明確當(dāng)項目公司在項目建設(shè)和運(yùn)營過程中出現(xiàn)資金、經(jīng)營管理困難等導(dǎo)致無法繼續(xù)實施的情形時,社會資本有義務(wù)在合理期限內(nèi)采取有效措施恢復(fù)項目公司履約能力,確保項目的正常建設(shè)和運(yùn)營管理。
(三)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項目合同及垃圾處理PPP項目合同
作為PPP項目合同體系的核心文件,用于約定項目合作內(nèi)容、雙方基本權(quán)利義務(wù)等核心邊界條件,這兩份PPP項目合同的含金量毋庸置疑,在這兩份PPP項目合同中有以下幾點值得關(guān)注。
一是項目經(jīng)營權(quán)的授予方式是通過簽訂《PPP項目合同》授予,原先還要再簽訂一份特許經(jīng)營協(xié)議的做法不復(fù)存在。二是明確租賃也可以作為PPP項目所涉用地使用權(quán)的一種獲得方式,但是也要求“以租賃方式供應(yīng)項目所涉建設(shè)用地時,應(yīng)當(dāng)確保土地使用權(quán)租賃期限能夠有效覆蓋PPP項目的合作期限。”,對于合作年限20年以上的項目,租賃期限該如何延展可能需要做進(jìn)一步指示。三是對于項目承包商的選擇,首次在合同中明確了“兩標(biāo)并一標(biāo)”的原則。四是提倡構(gòu)建“事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價”的全生命周期績效管理機(jī)制,并且以績效評價作為服務(wù)價格調(diào)整的重要參考。五是明確了項目的建設(shè)期通常始于PPP合作協(xié)議生效日起算,這就需要社會資本在簽訂協(xié)議時做好充分考慮,將設(shè)計和施工等建設(shè)工作所需的期限全部考慮納入建設(shè)期的范疇,避免因未及時完成項目建設(shè)而產(chǎn)生違約。
此外,特別需要指出的是,在污水處理廠PPP項目合同中還特別加入含有存量項目合同的特殊條款。在這一部分的特殊條款中,先后明確了污水存量項目經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓需要支付相應(yīng)的對價,和存量項目設(shè)施權(quán)屬的歸屬,以及相關(guān)的項目運(yùn)營維護(hù)方面的內(nèi)容,但整體而言還是比較寬泛,存在較大的不確定性,社會資本對于項目合同談判的難度需要有個心理預(yù)期。
(四)運(yùn)營維護(hù)服務(wù)協(xié)議
特指的是污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項目的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)協(xié)議,指向性十分明確,對社會資本或項目公司在合作期內(nèi)的運(yùn)營維護(hù)責(zé)任、項目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、政府方監(jiān)督管理方式和程序予以詳細(xì)約定。該協(xié)議將作為PPP項目合同的附件,在簽署承繼協(xié)議后,由項目公司承擔(dān)該合同項下乙方即社會資本方的義務(wù)。

總的來說,在2020基建大年即將到來的背景下,PPP模式是否能夠繼續(xù)煥發(fā)新生,既是PPP各方的關(guān)注也是期望。同時可以預(yù)料的是今年勢必也是PPP模式改革的重要一年,各項政策也會逐步出臺,PPP模式的上位法更是指日可待,也衷心希望PPP模式能在2020年注入新的活力、迸發(fā)新的生命力。

 

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