近期，新冠疫情不斷在全球范圍內擴散，各國的經濟發(fā)展也受到不同程度的影響。我國在出色的完成防疫阻擊戰(zhàn)的“上半場”后，已經開始推進復工復產，各地方政府開始打響經濟增長保衛(wèi)戰(zhàn)的“下半場”。近期，中金公司將2020年中國實際GDP增速預測從此前的6.1%下調至2.6%。總體來看，我國面臨經濟高速增長的壓力較大，“下半場”的戰(zhàn)役，任重而道遠。
基礎設施建設在我國經濟發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用，以“鐵公基”為代表的鐵路、公路、機場、港口、水利等項目，對就業(yè)、區(qū)域發(fā)展及經濟增長帶來了長足動力。2020年，新型基礎設施建設（新基建）扛起了經濟發(fā)展的大旗，以5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網、物聯(lián)網為代表的基礎設施建設，旨在信息數字化基礎設施，推動傳統(tǒng)基礎設施數字化、智能化、網絡化管理。面臨新一輪政府對于基建及新基建的加大投入，終究無法回避的問題就是項目投融資模式的選擇。
近日，廣西壯族自治區(qū)出臺了《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關于印發(fā)廣西進一步加快推進PPP工作促進經濟平穩(wěn)發(fā)展十條措施的通知》（桂政辦電〔2020〕49號，簡稱“桂十條”），在這個特殊時期，為基建及新基建項目投融資模式指明了一條尚可通行的道路——PPP。
PPP模式下，社會資本方將主要承擔項目的建設及運營，對于傳統(tǒng)基建項目，可以提高運營效率，減少政府對微觀事務的參與；對于新基建項目，無論是項目的建設還是運營都存在較高的門檻，需要專業(yè)團隊進行運營，而PPP理念與“新基建”的高門檻形成了完美的契合。
不得不說，桂十條生而逢時，體現了通過PPP帶動區(qū)域經濟增長的決心。通讀桂十條，既有過去經驗凝結出的好方法，也有開創(chuàng)新篇章的金點子。
俗話說“沒有規(guī)矩不成方圓”，PPP項目實施往往涉及多部門、多層次審批，而桂十條明確“各級人民政府成立由分管負責人擔任組長的加快推進PPP工作領導小區(qū)，建立政府統(tǒng)一領導、項目分級管理和行業(yè)主管部門分工負責機制”，形成合力統(tǒng)一推進PPP項目。
“各級財政、發(fā)展改革部門及相關行業(yè)主管部門牽頭會同其他有關職能部門組成聯(lián)評聯(lián)審工作小組，召開聯(lián)審會議，對PPP項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、采購文件、PPP協(xié)議（合同）相關文本等進行聯(lián)合評審”，桂十條將聯(lián)評聯(lián)審機制固化，在保留必要程序的同時，縮短了PPP項目的審查周期。
近年來，PPP項目入庫審核成為了制約PPP模式發(fā)展的關鍵因素。桂十條明確“全區(qū)各級行政審批職能部門應按規(guī)定的最少工作日快速辦結PPP相關審批事項”，“加速項目入庫申報審核，項目實施機構應于PPP項目實施方案獲批之日起2個工作日內提請納入財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫及國家發(fā)展改革委全國PPP項目信息監(jiān)測服務平臺，自治區(qū)財政廳、發(fā)展改革委應于5個工作日內完成審核，每月底前確保當月提交的入庫申請全部審核完畢”。通過省級政策文件，明確PPP項目入庫審核時限，實為創(chuàng)新之舉，大大提高了項目入庫審核效率，提振實施機構對于PPP模式的信心。
同時，對于服務疫情防控的PPP項目，“自治區(qū)財政廳對疫情防控項目入庫申請按照即報即審、合規(guī)即發(fā)的原則，于2個工作日內完成審核。”
對于PPP項目的用地及稅收問題，桂十條也明確“自然資源管理部門要積極協(xié)調優(yōu)先保障PPP 項目用地，如涉及土地招拍掛相關工作可與PPP社會資本方招標、評標等工作同時開展。”“PPP項目依法依規(guī)享受企業(yè)所得稅、增值稅、耕地占用稅、土地使用稅等稅收優(yōu)惠政策。”
PPP模式實施以來，運營一直處在被忽視的地位，而桂十條從項目端入手，從謀劃階段便開始“優(yōu)先開展有一定收益的公益項目”，“重點推進交通運輸等基礎設施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)保護、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水利、旅游、養(yǎng)老、文化、體育等重點領域PPP項目”。桂十條列舉出的重點推進領域，向來是PPP項目中收益較為明顯的準經營性項目。從謀劃項目階段發(fā)力，重點謀劃適宜PPP的好項目。
同時，“自治區(qū)財政廳、發(fā)展改革委牽頭開展分片區(qū)一對一指導”，力爭從項目謀劃階段，便積極與省級財政與發(fā)改部門溝通，確保項目合法合規(guī)推進，縮短項目入庫審核時限。
針對于不同的PPP實施模式，桂十條鼓勵“各項目實施機構要在平等合作的基礎上，積極探索新模式，在政策允許、風險可控的前提下創(chuàng)新合作方式。”
通過間接融資補助及直接融資補助對區(qū)內PPP項目在3年內發(fā)生大的融資成本按照據實結算的方式以補助支持；在政策允許范圍內降低項目資本金比例；鼓勵金融機構在監(jiān)管政策允許范圍內對PPP項目給予差異化信貸支持，對脫貧攻堅等國家重點支持領域的PPP 項目貸款給予適當優(yōu)惠條件，桂十條通過涉及財政、社會資本方及金融機構等主體的多層次的融資支持，推動全區(qū)PPP項目順利落地，鼓勵各級政府積極謀劃PPP項目。
縱觀桂十條全文，自治區(qū)政府推動PPP模式的決心躍然紙上。“政府債務負擔比較重的地區(qū)應將PPP作為提升基礎設施和公共服務的一項重要方式，利用PPP 模式有序盤活存量資產，促進地方發(fā)展”；“對推廣PPP模式工作有力、社會資本參與度較高的市、縣（市、區(qū)）予以通報表揚，在轉移支付和政府債券資金安排等方面予以傾斜、對工作開展不力的地區(qū)進行檢查督導、約談、通報、限期整改等，在轉移支付和政府債券資金安排等方面采取約束性措施。”以PPP模式推進成效，作為財政統(tǒng)籌安排的考量因素，將PPP模式作為重點績效考核指標進行推進。
不僅如此，“全區(qū)各級財政、發(fā)展改革部門要會同本級各行業(yè)主管部門對潛在的PPP項目進行評估篩選，制定項目年度和中期開發(fā)計劃，原則上2020年底前各縣（市、區(qū)）至少應有1 個PPP 項目納入項目庫”。桂十條也明確提出了政策目標，廣西約有110個縣級行政區(qū)，預計推動超百個PPP項目，千億級投資體量。
在桂十條中，重點關注了績效考核及嚴守支出紅線的關鍵性問題。
“將PPP 項目績效目標落實情況作為政府付費或可行性缺口補助預算申請的前置條件，把PPP項目的財政支出責任與績效評價結果掛鉤，落實按效付費，形成對社會資本的正向激勵和倒逼機制，確保公共利益最大化。”意味著全區(qū)項目將以績效考核作為申請補助的前置條件，加強了PPP項目績效考核的管理。
同時，文件又強調了財政支出責任占比問題。不過依據PPP項目支出責任特點，較多地方政府的財政承受責任紅線面臨著2020及2021年的“卡脖子”壓力，而現階段謀劃及推進項目，正好通過項目建設期度過支付壓力較大的年度。
因應疫情防控的新形勢，桂十條對PPP項目的合同履行提出了相應的指導意見。“因疫情對PPP項目合同履行產生影響的，合同雙方應積極友好協(xié)商解決；涉及工期延長、運營期暫緩或延遲履行其他合同義務等情況造成的損失由雙方分擔，參照PPP 項目合同中不可抗力相關條款執(zhí)行。社會資本方確無過錯的，政府方在考核時可予以適當免責或補助”，明確按照不可抗力相關條款執(zhí)行，但對于疫情對于PPP項目造成的影響可能是多方面的復雜原因，既有不可抗力風險，亦有政策變更風險，針對于具體情況還需要具體分析。
通過這幾年PPP項目的發(fā)展，足以看到PPP模式在拉動基礎設施建設方面有著不可替代的作用，對于整個營商環(huán)境及政府職能改革亦有長效作用。
在此特殊時期，PPP有望發(fā)揮平滑政府支出責任，緩解財政資金不足的重要作用。桂十條的出臺體現了廣西推動PPP模式的決心和信心，相信可與新基建項目碰撞出新的火花，為區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展注入新的活力。
