近期，新冠疫情不斷在全球范圍內(nèi)擴散，各國的經(jīng)濟發(fā)展也受到不同程度的影響。我國在出色的完成防疫阻擊戰(zhàn)的“上半場”后，已經(jīng)開始推進復(fù)工復(fù)產(chǎn)，各地方政府開始打響經(jīng)濟增長保衛(wèi)戰(zhàn)的“下半場”。近期，中金公司將2020年中國實際GDP增速預(yù)測從此前的6.1%下調(diào)至2.6%。總體來看，我國面臨經(jīng)濟高速增長的壓力較大，“下半場”的戰(zhàn)役，任重而道遠。
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在我國經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用，以“鐵公基”為代表的鐵路、公路、機場、港口、水利等項目，對就業(yè)、區(qū)域發(fā)展及經(jīng)濟增長帶來了長足動力。2020年，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（新基建）扛起了經(jīng)濟發(fā)展的大旗，以5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)為代表的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，旨在信息數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施，推動傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化管理。面臨新一輪政府對于基建及新基建的加大投入，終究無法回避的問題就是項目投融資模式的選擇。
近日，廣西壯族自治區(qū)出臺了《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣西進一步加快推進PPP工作促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展十條措施的通知》（桂政辦電〔2020〕49號，簡稱“桂十條”），在這個特殊時期，為基建及新基建項目投融資模式指明了一條尚可通行的道路——PPP。
PPP模式下，社會資本方將主要承擔(dān)項目的建設(shè)及運營，對于傳統(tǒng)基建項目，可以提高運營效率，減少政府對微觀事務(wù)的參與；對于新基建項目，無論是項目的建設(shè)還是運營都存在較高的門檻，需要專業(yè)團隊進行運營，而PPP理念與“新基建”的高門檻形成了完美的契合。
不得不說，桂十條生而逢時，體現(xiàn)了通過PPP帶動區(qū)域經(jīng)濟增長的決心。通讀桂十條，既有過去經(jīng)驗?zāi)Y(jié)出的好方法，也有開創(chuàng)新篇章的金點子。
俗話說“沒有規(guī)矩不成方圓”，PPP項目實施往往涉及多部門、多層次審批，而桂十條明確“各級人民政府成立由分管負責(zé)人擔(dān)任組長的加快推進PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小區(qū)，建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、項目分級管理和行業(yè)主管部門分工負責(zé)機制”，形成合力統(tǒng)一推進PPP項目。
“各級財政、發(fā)展改革部門及相關(guān)行業(yè)主管部門牽頭會同其他有關(guān)職能部門組成聯(lián)評聯(lián)審工作小組，召開聯(lián)審會議，對PPP項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、采購文件、PPP協(xié)議（合同）相關(guān)文本等進行聯(lián)合評審”，桂十條將聯(lián)評聯(lián)審機制固化，在保留必要程序的同時，縮短了PPP項目的審查周期。
近年來，PPP項目入庫審核成為了制約PPP模式發(fā)展的關(guān)鍵因素。桂十條明確“全區(qū)各級行政審批職能部門應(yīng)按規(guī)定的最少工作日快速辦結(jié)PPP相關(guān)審批事項”，“加速項目入庫申報審核，項目實施機構(gòu)應(yīng)于PPP項目實施方案獲批之日起2個工作日內(nèi)提請納入財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫及國家發(fā)展改革委全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺，自治區(qū)財政廳、發(fā)展改革委應(yīng)于5個工作日內(nèi)完成審核，每月底前確保當月提交的入庫申請全部審核完畢”。通過省級政策文件，明確PPP項目入庫審核時限，實為創(chuàng)新之舉，大大提高了項目入庫審核效率，提振實施機構(gòu)對于PPP模式的信心。
同時，對于服務(wù)疫情防控的PPP項目，“自治區(qū)財政廳對疫情防控項目入庫申請按照即報即審、合規(guī)即發(fā)的原則，于2個工作日內(nèi)完成審核。”
對于PPP項目的用地及稅收問題，桂十條也明確“自然資源管理部門要積極協(xié)調(diào)優(yōu)先保障PPP 項目用地，如涉及土地招拍掛相關(guān)工作可與PPP社會資本方招標、評標等工作同時開展。”“PPP項目依法依規(guī)享受企業(yè)所得稅、增值稅、耕地占用稅、土地使用稅等稅收優(yōu)惠政策。”
PPP模式實施以來，運營一直處在被忽視的地位，而桂十條從項目端入手，從謀劃階段便開始“優(yōu)先開展有一定收益的公益項目”，“重點推進交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)保護、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水利、旅游、養(yǎng)老、文化、體育等重點領(lǐng)域PPP項目”。桂十條列舉出的重點推進領(lǐng)域，向來是PPP項目中收益較為明顯的準經(jīng)營性項目。從謀劃項目階段發(fā)力，重點謀劃適宜PPP的好項目。
同時，“自治區(qū)財政廳、發(fā)展改革委牽頭開展分片區(qū)一對一指導(dǎo)”，力爭從項目謀劃階段，便積極與省級財政與發(fā)改部門溝通，確保項目合法合規(guī)推進，縮短項目入庫審核時限。
針對于不同的PPP實施模式，桂十條鼓勵“各項目實施機構(gòu)要在平等合作的基礎(chǔ)上，積極探索新模式，在政策允許、風(fēng)險可控的前提下創(chuàng)新合作方式。”
通過間接融資補助及直接融資補助對區(qū)內(nèi)PPP項目在3年內(nèi)發(fā)生大的融資成本按照據(jù)實結(jié)算的方式以補助支持；在政策允許范圍內(nèi)降低項目資本金比例；鼓勵金融機構(gòu)在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)對PPP項目給予差異化信貸支持，對脫貧攻堅等國家重點支持領(lǐng)域的PPP 項目貸款給予適當優(yōu)惠條件，桂十條通過涉及財政、社會資本方及金融機構(gòu)等主體的多層次的融資支持，推動全區(qū)PPP項目順利落地，鼓勵各級政府積極謀劃PPP項目。
縱觀桂十條全文，自治區(qū)政府推動PPP模式的決心躍然紙上。“政府債務(wù)負擔(dān)比較重的地區(qū)應(yīng)將PPP作為提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一項重要方式，利用PPP 模式有序盤活存量資產(chǎn)，促進地方發(fā)展”；“對推廣PPP模式工作有力、社會資本參與度較高的市、縣（市、區(qū)）予以通報表揚，在轉(zhuǎn)移支付和政府債券資金安排等方面予以傾斜、對工作開展不力的地區(qū)進行檢查督導(dǎo)、約談、通報、限期整改等，在轉(zhuǎn)移支付和政府債券資金安排等方面采取約束性措施。”以PPP模式推進成效，作為財政統(tǒng)籌安排的考量因素，將PPP模式作為重點績效考核指標進行推進。
不僅如此，“全區(qū)各級財政、發(fā)展改革部門要會同本級各行業(yè)主管部門對潛在的PPP項目進行評估篩選，制定項目年度和中期開發(fā)計劃，原則上2020年底前各縣（市、區(qū)）至少應(yīng)有1 個PPP 項目納入項目庫”。桂十條也明確提出了政策目標，廣西約有110個縣級行政區(qū)，預(yù)計推動超百個PPP項目，千億級投資體量。
在桂十條中，重點關(guān)注了績效考核及嚴守支出紅線的關(guān)鍵性問題。
“將PPP 項目績效目標落實情況作為政府付費或可行性缺口補助預(yù)算申請的前置條件，把PPP項目的財政支出責(zé)任與績效評價結(jié)果掛鉤，落實按效付費，形成對社會資本的正向激勵和倒逼機制，確保公共利益最大化。”意味著全區(qū)項目將以績效考核作為申請補助的前置條件，加強了PPP項目績效考核的管理。
同時，文件又強調(diào)了財政支出責(zé)任占比問題。不過依據(jù)PPP項目支出責(zé)任特點，較多地方政府的財政承受責(zé)任紅線面臨著2020及2021年的“卡脖子”壓力，而現(xiàn)階段謀劃及推進項目，正好通過項目建設(shè)期度過支付壓力較大的年度。
因應(yīng)疫情防控的新形勢，桂十條對PPP項目的合同履行提出了相應(yīng)的指導(dǎo)意見。“因疫情對PPP項目合同履行產(chǎn)生影響的，合同雙方應(yīng)積極友好協(xié)商解決；涉及工期延長、運營期暫緩或延遲履行其他合同義務(wù)等情況造成的損失由雙方分擔(dān)，參照PPP 項目合同中不可抗力相關(guān)條款執(zhí)行。社會資本方確無過錯的，政府方在考核時可予以適當免責(zé)或補助”，明確按照不可抗力相關(guān)條款執(zhí)行，但對于疫情對于PPP項目造成的影響可能是多方面的復(fù)雜原因，既有不可抗力風(fēng)險，亦有政策變更風(fēng)險，針對于具體情況還需要具體分析。
通過這幾年P(guān)PP項目的發(fā)展，足以看到PPP模式在拉動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面有著不可替代的作用，對于整個營商環(huán)境及政府職能改革亦有長效作用。
在此特殊時期，PPP有望發(fā)揮平滑政府支出責(zé)任，緩解財政資金不足的重要作用。桂十條的出臺體現(xiàn)了廣西推動PPP模式的決心和信心，相信可與新基建項目碰撞出新的火花，為區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展注入新的活力。
