自2014年國家推出PPP政策以來，伴隨著大量PPP項目的不斷推進，PPP的相關政策也始終在不斷的向縱深發展。
作為一位從業多年的法律專業人士，就PPP項目合同而言，我們曾經經歷的文本就包括：
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◆建設部分別于2004年和2006年發布的供水、管道燃氣、垃圾處理和供熱等市政公用事業領域的特許經營協議示范文本；
◆國家發改委于2014年發布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》；
◆財政部于2015年1月發布的《PPP項目合同指南（試行）》；2017年財政部PPP中心組織翻譯的“PPP Contractual Provisions Guidance 2017”（《世界銀行2017年版PPP合同條款指南》；
◆2018年6月，中國招標投標協會組織編寫的《政府和社會資本合作（PPP）項目合作協議示范文本（試行）》。
2020年2月21日，財政部公布了《財政部辦公廳關于印發污水處理和垃圾處理領域 PPP項目合同示范文本的通知》（財辦金[2020]10號）。顧名思義，該文公布的《PPP項目合同示范文本》主要適用于污水、垃圾處理領域的PPP項目。雖然如此，因為PPP項目的很多共性，《PPP項目合同示范文本》中間的很多安排，對于其他領域的PPP項目同樣也有借鑒價值。為此，我們在此做簡要分析。
一、合同文件體系
《PPP項目合同示范文本》包含的文本有：項目合作協議、項目承繼協議以及項目合同、項目運營維護合同，具體包括：
1. PPP項目合作協議；
2. PPP項目承繼協議；
3. 污水處理廠網一體化PPP項目合同；
4. 污水處理廠網一體化PPP項目運營維護合同；
5. 垃圾處理PPP項目合同。
合同簽署順序為：政府或其授權的實施機構與中選的社會資本（以下簡稱“社會資本”）簽署《合作協議》、《PPP項目合同》及《運營維護服務協議》（如有）；項目公司設立后，項目公司與實施機構和社會資本簽署關于《PPP項目合同》及《運營維護服務協議》（如有）的《承繼協議》，承繼社會資本在前述合同文件項下的權利義務。
根據筆者多年的執業經驗，在PPP領域，可以把合同文本的安排總結出幾種不同的模式，比如草簽模式，承繼模式，雙協議模式，等等。這些分法本身不是法定的，而是筆者根據每個合同文本的具體內容來做的大略界定。PPP合同體系的安排，不存在優劣之分。很多文本的設計都是結合項目的具體需求和使用習慣來具體安排的。從提高交流效、降低交易成本的角度看，《PPP項目合同示范文本》推薦的文本體系，值得污水處理領域和垃圾處理領域的從業人士認真研究。
二、強調再融資
《污水處理廠網一體化PPP項目合同》和《垃圾處理PPP項目合同》設置“再融資”章節：“經甲方書面同意，乙方可通過股權、債權、項目收益證券化等方式進行再融資。”
PPP再融資是業界多有討論的重要話題。就PPP項目資產證券化而言，財政部、發改委、證監會多次發文，比如《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》（發改投資〔2016〕2698號），《財政部、人民銀行、證監會關于規范開展政府和社會資本合作項目資產證券化有關事宜的通知》（財金〔2017〕55號）、《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）等等。隨著大量的PPP項目具備證券化的條件，不少投資人開始認真考慮PPP項目的資產證券化。
在PPP合同中對資產證券化做出預先安排，無論是對于將來推進資產證券化，還是引導投資人考慮多元的融資安排，都是大有裨益。
三、補充履約責任
《PPP項目合作協議》5.2.8條設置社會資本方的補充履約責任條款，“如項目公司在項目建設和運營過程中出現資金緊張、經營管理困難等導致無法繼續實施項目建設和運營的，則乙方有義務采取有效措施限期恢復項目公司履約能力，確保項目的正常建設和運營管理。”
在PPP項目履約過程中，社會資本方和其后設立的項目公司，分別承擔什么樣的責任，始終是政府和投資人關注的焦點問題。在交易結構設計中，設立項目公司的初衷是為了社會投資方能夠在一定限度上實現項目風險與責任的隔離，但這反過來會造成政府對投資人履約能力的擔憂。
就此問題，在項目實踐中，最極端的安排是，社會資本對項目公司履約承擔連帶責任?！禤PP項目合同示范文本》對此采用了補充履約責任的安排。筆者認為，這是一個對雙方來說都容易接受的折中安排。在此基礎上，雙方可以就具體補充履約責任條款的內容做進一步細化。
四、爭議解決機制存疑
《PPP項目合同示范文本》在爭議解決環節提出，項目投資雙方設立“項目協調委員會”，對約定可以由委員會協調的爭議事項先行協商。在筆者參與的多次研討會中，業界對此機制也多有討論。實際上，在2015年財政部公布的《PPP項目合同指南》（試行）就已提出由政府方和項目公司派出代表設立“協商委員會”這一爭議解決機制，在近年的PPP項目實踐中有部分采用。如果雙方協商不成，《PPP項目合同示范文本》支持仲裁可以作為項目爭議解決機制。
需要注意的是，2020年1月1日起實施的最高法院《關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱“《審理規定》”）規定， “行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議”屬于行政協議，符合“行政協議”規定的政府與社會資本合作協議通過行政訴訟解決爭議。《合同示范文本使用說明》明確污水處理、垃圾處理屬于“政府公共服務范圍”，那么依據《審理規定》此類項目的項目合同極可能在司法實踐中被定義為行政協議。關于PPP項目合同的性質及對應的爭議解決機制，學界和實務屆多有討論，在此不再贅述。
我們在此只想提醒的是，雖然《PPP項目合同示范文本》對爭議解決機制做了安排，在實務操作中，投資人和政府方也還是應根據具體項目的需要，對于PPP合同的爭議解決條款做出考量和精心設計，平衡政府方和投資人的地位，降低各方在長期履約過程中可能產生的法律風險。
總而言之，從提高效率的角度看，《PPP項目合同示范文本》的出臺，對于污水處理和垃圾處理領域的PPP模式推進有積極意義。對于PPP整體領域來說，《PPP項目合同示范文本》引發的漣漪，有待大家進一步觀察和思考。
