自2014年國(guó)家推出PPP政策以來(lái)，伴隨著大量PPP項(xiàng)目的不斷推進(jìn)，PPP的相關(guān)政策也始終在不斷的向縱深發(fā)展。
作為一位從業(yè)多年的法律專業(yè)人士，就PPP項(xiàng)目合同而言，我們?cè)?jīng)經(jīng)歷的文本就包括：
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◆建設(shè)部分別于2004年和2006年發(fā)布的供水、管道燃?xì)狻⒗幚砗凸岬仁姓檬聵I(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本；
◆國(guó)家發(fā)改委于2014年發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》；
◆財(cái)政部于2015年1月發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》；2017年財(cái)政部PPP中心組織翻譯的“PPP Contractual Provisions Guidance 2017”（《世界銀行2017年版PPP合同條款指南》；
◆2018年6月，中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)組織編寫的《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本（試行）》。
2020年2月21日，財(cái)政部公布了《財(cái)政部辦公廳關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域 PPP項(xiàng)目合同示范文本的通知》（財(cái)辦金[2020]10號(hào)）。顧名思義，該文公布的《PPP項(xiàng)目合同示范文本》主要適用于污水、垃圾處理領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目。雖然如此，因?yàn)镻PP項(xiàng)目的很多共性，《PPP項(xiàng)目合同示范文本》中間的很多安排，對(duì)于其他領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目同樣也有借鑒價(jià)值。為此，我們?cè)诖俗龊?jiǎn)要分析。
一、合同文件體系
《PPP項(xiàng)目合同示范文本》包含的文本有：項(xiàng)目合作協(xié)議、項(xiàng)目承繼協(xié)議以及項(xiàng)目合同、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同，具體包括：
1. PPP項(xiàng)目合作協(xié)議；
2. PPP項(xiàng)目承繼協(xié)議；
3. 污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目合同；
4. 污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同；
5. 垃圾處理PPP項(xiàng)目合同。
合同簽署順序?yàn)椋赫蚱涫跈?quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選的社會(huì)資本（以下簡(jiǎn)稱“社會(huì)資本”）簽署《合作協(xié)議》、《PPP項(xiàng)目合同》及《運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)協(xié)議》（如有）；項(xiàng)目公司設(shè)立后，項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本簽署關(guān)于《PPP項(xiàng)目合同》及《運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)協(xié)議》（如有）的《承繼協(xié)議》，承繼社會(huì)資本在前述合同文件項(xiàng)下的權(quán)利義務(wù)。
根據(jù)筆者多年的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，在PPP領(lǐng)域，可以把合同文本的安排總結(jié)出幾種不同的模式，比如草簽?zāi)Ｊ剑欣^模式，雙協(xié)議模式，等等。這些分法本身不是法定的，而是筆者根據(jù)每個(gè)合同文本的具體內(nèi)容來(lái)做的大略界定。PPP合同體系的安排，不存在優(yōu)劣之分。很多文本的設(shè)計(jì)都是結(jié)合項(xiàng)目的具體需求和使用習(xí)慣來(lái)具體安排的。從提高交流效、降低交易成本的角度看，《PPP項(xiàng)目合同示范文本》推薦的文本體系，值得污水處理領(lǐng)域和垃圾處理領(lǐng)域的從業(yè)人士認(rèn)真研究。
二、強(qiáng)調(diào)再融資
《污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目合同》和《垃圾處理PPP項(xiàng)目合同》設(shè)置“再融資”章節(jié)：“經(jīng)甲方書面同意，乙方可通過(guò)股權(quán)、債權(quán)、項(xiàng)目收益證券化等方式進(jìn)行再融資。”
PPP再融資是業(yè)界多有討論的重要話題。就PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化而言，財(cái)政部、發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)多次發(fā)文，比如《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號(hào)），《財(cái)政部、人民銀行、證監(jiān)會(huì)關(guān)于規(guī)范開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》（財(cái)金〔2017〕55號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）等等。隨著大量的PPP項(xiàng)目具備證券化的條件，不少投資人開(kāi)始認(rèn)真考慮PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化。
在PPP合同中對(duì)資產(chǎn)證券化做出預(yù)先安排，無(wú)論是對(duì)于將來(lái)推進(jìn)資產(chǎn)證券化，還是引導(dǎo)投資人考慮多元的融資安排，都是大有裨益。
三、補(bǔ)充履約責(zé)任
《PPP項(xiàng)目合作協(xié)議》5.2.8條設(shè)置社會(huì)資本方的補(bǔ)充履約責(zé)任條款，“如項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)資金緊張、經(jīng)營(yíng)管理困難等導(dǎo)致無(wú)法繼續(xù)實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的，則乙方有義務(wù)采取有效措施限期恢復(fù)項(xiàng)目公司履約能力，確保項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。”
在PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中，社會(huì)資本方和其后設(shè)立的項(xiàng)目公司，分別承擔(dān)什么樣的責(zé)任，始終是政府和投資人關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。在交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，設(shè)立項(xiàng)目公司的初衷是為了社會(huì)投資方能夠在一定限度上實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任的隔離，但這反過(guò)來(lái)會(huì)造成政府對(duì)投資人履約能力的擔(dān)憂。
就此問(wèn)題，在項(xiàng)目實(shí)踐中，最極端的安排是，社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目公司履約承擔(dān)連帶責(zé)任。《PPP項(xiàng)目合同示范文本》對(duì)此采用了補(bǔ)充履約責(zé)任的安排。筆者認(rèn)為，這是一個(gè)對(duì)雙方來(lái)說(shuō)都容易接受的折中安排。在此基礎(chǔ)上，雙方可以就具體補(bǔ)充履約責(zé)任條款的內(nèi)容做進(jìn)一步細(xì)化。
四、爭(zhēng)議解決機(jī)制存疑
《PPP項(xiàng)目合同示范文本》在爭(zhēng)議解決環(huán)節(jié)提出，項(xiàng)目投資雙方設(shè)立“項(xiàng)目協(xié)調(diào)委員會(huì)”，對(duì)約定可以由委員會(huì)協(xié)調(diào)的爭(zhēng)議事項(xiàng)先行協(xié)商。在筆者參與的多次研討會(huì)中，業(yè)界對(duì)此機(jī)制也多有討論。實(shí)際上，在2015年財(cái)政部公布的《PPP項(xiàng)目合同指南》（試行）就已提出由政府方和項(xiàng)目公司派出代表設(shè)立“協(xié)商委員會(huì)”這一爭(zhēng)議解決機(jī)制，在近年的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中有部分采用。如果雙方協(xié)商不成，《PPP項(xiàng)目合同示范文本》支持仲裁可以作為項(xiàng)目爭(zhēng)議解決機(jī)制。
需要注意的是，2020年1月1日起實(shí)施的最高法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《審理規(guī)定》”）規(guī)定， “行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”屬于行政協(xié)議，符合“行政協(xié)議”規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議通過(guò)行政訴訟解決爭(zhēng)議。《合同示范文本使用說(shuō)明》明確污水處理、垃圾處理屬于“政府公共服務(wù)范圍”，那么依據(jù)《審理規(guī)定》此類項(xiàng)目的項(xiàng)目合同極可能在司法實(shí)踐中被定義為行政協(xié)議。關(guān)于PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)及對(duì)應(yīng)的爭(zhēng)議解決機(jī)制，學(xué)界和實(shí)務(wù)屆多有討論，在此不再贅述。
我們?cè)诖酥幌胩嵝训氖牵m然《PPP項(xiàng)目合同示范文本》對(duì)爭(zhēng)議解決機(jī)制做了安排，在實(shí)務(wù)操作中，投資人和政府方也還是應(yīng)根據(jù)具體項(xiàng)目的需要，對(duì)于PPP合同的爭(zhēng)議解決條款做出考量和精心設(shè)計(jì)，平衡政府方和投資人的地位，降低各方在長(zhǎng)期履約過(guò)程中可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)。
總而言之，從提高效率的角度看，《PPP項(xiàng)目合同示范文本》的出臺(tái)，對(duì)于污水處理和垃圾處理領(lǐng)域的PPP模式推進(jìn)有積極意義。對(duì)于PPP整體領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，《PPP項(xiàng)目合同示范文本》引發(fā)的漣漪，有待大家進(jìn)一步觀察和思考。
