財政部以財金〔2020〕13號文印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知。這是疫情爆發(fā)以來財政部繼2月12日發(fā)布《關(guān)于加快加強政府和社會資本合作（PPP）項目入庫和儲備管理工作的通知》，2月17日發(fā)布《關(guān)于全國PPP綜合信息平臺（新平臺）上線運行的公告》和2月28日發(fā)布《污水處理和垃圾處理領(lǐng)域 PPP項目合同示范文本》之后的第四份文件。這些文件的共同特點是服務(wù)于PPP的能力建設(shè)，旨在全面提高PPP的文件質(zhì)量、績效付費管理能力和政府監(jiān)管水平，為PPP的長期健康發(fā)展提供后臺支持。這些工作傳遞出一個強烈信號——PPP在經(jīng)歷2014-2017四年高速發(fā)展和2018-2019兩年調(diào)整之后，不是被中央政府放棄了，而是進(jìn)入了新的發(fā)展階段，正在通過螺旋式上升成為一項成熟的經(jīng)濟(jì)政策。在我國四十多年改革開放的進(jìn)程中，PPP所代表的基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場化改革盡管經(jīng)歷了起伏反復(fù)，特別是在過去六年中大起大落，仍能作為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資的兩項“開前門”政策工具之一，并不斷調(diào)整、改進(jìn)、優(yōu)化、提高，這種現(xiàn)象是不多見的，這一方面體現(xiàn)了PPP的內(nèi)在活力與生命力，另一方面也充分反映了是我國治理能力的進(jìn)步。
財政部準(zhǔn)備PPP績效操作指引已經(jīng)很長時間了，與最初的征求意見稿相比，最終發(fā)布的這份文件完全呈現(xiàn)出了新的面貌，可見財政部在這個過程中付出了巨大的努力，充分吸收了有關(guān)各方的意見和項目實踐經(jīng)驗。績效管理不是新事物，預(yù)算績效管理在我國已有將近十年的推廣，2018年9月中共中央和國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實施績效管理的意見》使預(yù)算績效管理進(jìn)入全面推廣階段，但該文件仍然偏重于部門預(yù)算績效管理。作為現(xiàn)代財政制度的預(yù)算績效管理在我國還是發(fā)展中的事物，尚不成熟。PPP績效管理作為項目績效管理的重要組成部分，受到關(guān)注要晚于財政預(yù)算績效管理，但其復(fù)雜性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財政預(yù)算績效管理，這是因為PPP項目的績效管理不僅涉及地方政府還涉及社會資本，不僅是一種績效評價工具還具按效付費的剛性效果。這次財政部在準(zhǔn)備操作指引的過程中投入大量細(xì)致、周全的工作，說明他們已經(jīng)意識到PPP績效管理的復(fù)雜性和艱巨性，有了這樣的心理準(zhǔn)備，PPP績效管理工作將會越來越好。指引印發(fā)實施后，PPP的績效管理工作將會根據(jù)PPP的實踐不斷完善，為PPP高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。
操作指引對PPP績效管理中的相關(guān)內(nèi)容都做出了明確規(guī)定，使有關(guān)各方在開展工作時有章可循，指引有很多亮點：
第一，明確了財政部門、行業(yè)主管部門和實施機構(gòu)在績效管理工作中的分工。財政部門負(fù)責(zé)制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評價和后評價工作；實施機構(gòu)在行業(yè)主管部門指導(dǎo)下開展績效管理工作，可委托第三方機構(gòu)協(xié)助。實施機構(gòu)作為PPP合同的政府方代表在績效管理工作中將發(fā)揮重要作用。
第二，明確了作為績效管理基礎(chǔ)的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的形成過程和地位。在PPP項目準(zhǔn)備階段，在實施方案編制過程中應(yīng)就績效目標(biāo)和績效指標(biāo)征求政府各部門和潛在社會資本意見。在PPP項目采購階段，可結(jié)合談判成果對績效目標(biāo)和指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整并在合同中予以明確。在PPP項目執(zhí)行階段，績效目標(biāo)和指標(biāo)將是績效管理工作的依據(jù)，原則上不予調(diào)整。
第三，新提出了PPP項目績效監(jiān)控措施。指引規(guī)定項目公司需按實施機構(gòu)要求，定期報送日常監(jiān)控結(jié)果，實施機構(gòu)應(yīng)對照績效監(jiān)控目標(biāo)查找績效運行偏差，提出糾偏路徑和方法，并及時向項目公司和行業(yè)主管部門反饋，有關(guān)方應(yīng)進(jìn)行糾偏。
第四，對績效評價程序作出了規(guī)定。績效評價程序包括下達(dá)績效評價通知、制定績效評價工作方案、組織實施績效評價、編制績效評價報告、資料歸檔、評價結(jié)果反饋以及評價結(jié)果爭議解決等。
第五，對績效評價的作用做了說明，包括按效付費以及作為落實整改、監(jiān)督問責(zé)的依據(jù)。目前政策要求PPP項目的政府付費應(yīng)與績效考核結(jié)果完全掛鉤，績效評價結(jié)果就成為了社會資本最關(guān)心的問題。指引將“及時、充分按效付費”作為考核實施機構(gòu)的重要指標(biāo)可以打消社會資本的顧慮，給他們的收入帶來了安全保障。
當(dāng)前，受疫情影響，各地近兩個月時間都忙于防疫、抗疫，完成地方兩會制定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)將壓力重重。受疫情影響，全國兩會一直未能召開，而2020年又是完成第一個100年奮斗目標(biāo)和扶貧攻堅的關(guān)鍵之年。拉動經(jīng)濟(jì)的三駕馬車中消費、外貿(mào)受打擊都很嚴(yán)重，基建的作用越來越凸顯，PPP作為政府提高投融資效率的工具必將發(fā)揮重要作用。近日廣西出臺了發(fā)展PPP的桂十條，據(jù)悉還有幾個省也在加緊研究制定類似的政策，很多市縣政府都在進(jìn)行PPP項目的籌劃和前期準(zhǔn)備，可見地方政府對利用規(guī)范的投融資工具來拉動投資的意愿是強烈的。但過去兩年社會資本和金融機構(gòu)對PPP的信心受到了很大打擊，只有他們對PPP恢復(fù)信心、態(tài)度堅決，地方政府的訴求才能實現(xiàn)。本次財政部出臺政策后，各方將會積極參與，預(yù)計2020年的PPP將迎來新的發(fā)展機遇，將在實現(xiàn)六穩(wěn)目標(biāo)中發(fā)揮關(guān)鍵作用。
