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金永祥:系列文件出臺(tái)預(yù)示PPP正進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段

2020-04-03 來源:道PPP 作者:金永祥


財(cái)政部以財(cái)金〔2020〕13號(hào)文印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績效管理操作指引》的通知。這是疫情爆發(fā)以來財(cái)政部繼2月12日發(fā)布《關(guān)于加快加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目入庫和儲(chǔ)備管理工作的通知》,2月17日發(fā)布《關(guān)于全國PPP綜合信息平臺(tái)(新平臺(tái))上線運(yùn)行的公告》和2月28日發(fā)布《污水處理和垃圾處理領(lǐng)域 PPP項(xiàng)目合同示范文本》之后的第四份文件。這些文件的共同特點(diǎn)是服務(wù)于PPP的能力建設(shè),旨在全面提高PPP的文件質(zhì)量、績效付費(fèi)管理能力和政府監(jiān)管水平,為PPP的長期健康發(fā)展提供后臺(tái)支持。這些工作傳遞出一個(gè)強(qiáng)烈信號(hào)——PPP在經(jīng)歷2014-2017四年高速發(fā)展和2018-2019兩年調(diào)整之后,不是被中央政府放棄了,而是進(jìn)入了新的發(fā)展階段,正在通過螺旋式上升成為一項(xiàng)成熟的經(jīng)濟(jì)政策。在我國四十多年改革開放的進(jìn)程中,PPP所代表的基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場化改革盡管經(jīng)歷了起伏反復(fù),特別是在過去六年中大起大落,仍能作為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資的兩項(xiàng)“開前門”政策工具之一,并不斷調(diào)整、改進(jìn)、優(yōu)化、提高,這種現(xiàn)象是不多見的,這一方面體現(xiàn)了PPP的內(nèi)在活力與生命力,另一方面也充分反映了是我國治理能力的進(jìn)步。
財(cái)政部準(zhǔn)備PPP績效操作指引已經(jīng)很長時(shí)間了,與最初的征求意見稿相比,最終發(fā)布的這份文件完全呈現(xiàn)出了新的面貌,可見財(cái)政部在這個(gè)過程中付出了巨大的努力,充分吸收了有關(guān)各方的意見和項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。績效管理不是新事物,預(yù)算績效管理在我國已有將近十年的推廣,2018年9月中共中央和國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施績效管理的意見》使預(yù)算績效管理進(jìn)入全面推廣階段,但該文件仍然偏重于部門預(yù)算績效管理。作為現(xiàn)代財(cái)政制度的預(yù)算績效管理在我國還是發(fā)展中的事物,尚不成熟。PPP績效管理作為項(xiàng)目績效管理的重要組成部分,受到關(guān)注要晚于財(cái)政預(yù)算績效管理,但其復(fù)雜性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政預(yù)算績效管理,這是因?yàn)镻PP項(xiàng)目的績效管理不僅涉及地方政府還涉及社會(huì)資本,不僅是一種績效評(píng)價(jià)工具還具按效付費(fèi)的剛性效果。這次財(cái)政部在準(zhǔn)備操作指引的過程中投入大量細(xì)致、周全的工作,說明他們已經(jīng)意識(shí)到PPP績效管理的復(fù)雜性和艱巨性,有了這樣的心理準(zhǔn)備,PPP績效管理工作將會(huì)越來越好。指引印發(fā)實(shí)施后,PPP的績效管理工作將會(huì)根據(jù)PPP的實(shí)踐不斷完善,為PPP高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。
操作指引對(duì)PPP績效管理中的相關(guān)內(nèi)容都做出了明確規(guī)定,使有關(guān)各方在開展工作時(shí)有章可循,指引有很多亮點(diǎn):
第一,明確了財(cái)政部門、行業(yè)主管部門和實(shí)施機(jī)構(gòu)在績效管理工作中的分工。財(cái)政部門負(fù)責(zé)制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評(píng)價(jià)和后評(píng)價(jià)工作;實(shí)施機(jī)構(gòu)在行業(yè)主管部門指導(dǎo)下開展績效管理工作,可委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助。實(shí)施機(jī)構(gòu)作為PPP合同的政府方代表在績效管理工作中將發(fā)揮重要作用。
第二,明確了作為績效管理基礎(chǔ)的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的形成過程和地位。在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段,在實(shí)施方案編制過程中應(yīng)就績效目標(biāo)和績效指標(biāo)征求政府各部門和潛在社會(huì)資本意見。在PPP項(xiàng)目采購階段,可結(jié)合談判成果對(duì)績效目標(biāo)和指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整并在合同中予以明確。在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段,績效目標(biāo)和指標(biāo)將是績效管理工作的依據(jù),原則上不予調(diào)整。
第三,新提出了PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控措施。指引規(guī)定項(xiàng)目公司需按實(shí)施機(jī)構(gòu)要求,定期報(bào)送日常監(jiān)控結(jié)果,實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)照績效監(jiān)控目標(biāo)查找績效運(yùn)行偏差,提出糾偏路徑和方法,并及時(shí)向項(xiàng)目公司和行業(yè)主管部門反饋,有關(guān)方應(yīng)進(jìn)行糾偏。
第四,對(duì)績效評(píng)價(jià)程序作出了規(guī)定。績效評(píng)價(jià)程序包括下達(dá)績效評(píng)價(jià)通知、制定績效評(píng)價(jià)工作方案、組織實(shí)施績效評(píng)價(jià)、編制績效評(píng)價(jià)報(bào)告、資料歸檔、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋以及評(píng)價(jià)結(jié)果爭議解決等。
第五,對(duì)績效評(píng)價(jià)的作用做了說明,包括按效付費(fèi)以及作為落實(shí)整改、監(jiān)督問責(zé)的依據(jù)。目前政策要求PPP項(xiàng)目的政府付費(fèi)應(yīng)與績效考核結(jié)果完全掛鉤,績效評(píng)價(jià)結(jié)果就成為了社會(huì)資本最關(guān)心的問題。指引將“及時(shí)、充分按效付費(fèi)”作為考核實(shí)施機(jī)構(gòu)的重要指標(biāo)可以打消社會(huì)資本的顧慮,給他們的收入帶來了安全保障。
當(dāng)前,受疫情影響,各地近兩個(gè)月時(shí)間都忙于防疫、抗疫,完成地方兩會(huì)制定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)將壓力重重。受疫情影響,全國兩會(huì)一直未能召開,而2020年又是完成第一個(gè)100年奮斗目標(biāo)和扶貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵之年。拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的三駕馬車中消費(fèi)、外貿(mào)受打擊都很嚴(yán)重,基建的作用越來越凸顯,PPP作為政府提高投融資效率的工具必將發(fā)揮重要作用。近日廣西出臺(tái)了發(fā)展PPP的桂十條,據(jù)悉還有幾個(gè)省也在加緊研究制定類似的政策,很多市縣政府都在進(jìn)行PPP項(xiàng)目的籌劃和前期準(zhǔn)備,可見地方政府對(duì)利用規(guī)范的投融資工具來拉動(dòng)投資的意愿是強(qiáng)烈的。但過去兩年社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的信心受到了很大打擊,只有他們對(duì)PPP恢復(fù)信心、態(tài)度堅(jiān)決,地方政府的訴求才能實(shí)現(xiàn)。本次財(cái)政部出臺(tái)政策后,各方將會(huì)積極參與,預(yù)計(jì)2020年的PPP將迎來新的發(fā)展機(jī)遇,將在實(shí)現(xiàn)六穩(wěn)目標(biāo)中發(fā)揮關(guān)鍵作用。

來源:大岳咨詢

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