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周蘭萍:PPP制度體系建設(shè)又一里程碑 ——評(píng)《PPP項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》

來(lái)源:財(cái)政部PPP中心 道PPP 作者:周蘭萍


績(jī)效考核作為我國(guó)推行PPP模式的核心內(nèi)容,一直以來(lái)都是項(xiàng)目參與各方關(guān)注的重點(diǎn),也是實(shí)操中的難點(diǎn)所在。3月31日,財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《指引》”),為在當(dāng)前宏觀政策背景下繼續(xù)推動(dòng)PPP項(xiàng)目提質(zhì)增效,保障參與各方合法權(quán)益提供了重要制度保障,對(duì)于我國(guó)PPP制度體系的進(jìn)一步完善也具有里程碑意義。
此次正式出臺(tái)的《指引》相較于之前的征求意見(jiàn)稿已有了較多的改動(dòng)和細(xì)化,縱觀其核心精神和具體內(nèi)容,可以看出《指引》的背后凝聚了各方的專(zhuān)業(yè)智慧,且至少在以下方面為PPP制度深化改革帶來(lái)重大意義:
一、為全過(guò)程、全方位的PPP績(jī)效管理提供制度基礎(chǔ)
《指引》中多次強(qiáng)調(diào),PPP項(xiàng)目績(jī)效管理是在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)開(kāi)展的項(xiàng)目管理活動(dòng),貫穿PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交多個(gè)階段,同時(shí)應(yīng)當(dāng)通過(guò)總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)的制定,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期和具體年度預(yù)期產(chǎn)出和效果的雙管齊下。另外,《指引》明確該規(guī)定適用于所有PPP項(xiàng)目,包括政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)等包含各種回報(bào)機(jī)制在內(nèi)的項(xiàng)目類(lèi)型,實(shí)現(xiàn)了PPP績(jī)效管理在項(xiàng)目適用上的全覆蓋,更加有助于推動(dòng)PPP項(xiàng)目的提質(zhì)增效,將按效付費(fèi)的核心精神落到實(shí)處。
二、為PPP績(jī)效管理工作的開(kāi)展提供全流程指引
隨著多數(shù)PPP項(xiàng)目在近期已進(jìn)入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期,績(jī)效考核如何依法依規(guī)地有效開(kāi)展已成為參與各方迫在眉睫的問(wèn)題,而《指引》的出臺(tái)正是為考核難題提供了解決思路。首先,《指引》劃分了財(cái)政部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)和實(shí)施機(jī)構(gòu)在績(jī)效管理工作上的職責(zé)分工;其次,闡明了績(jī)效管理分為績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用四個(gè)主要部分,并對(duì)績(jī)效目標(biāo)制定和績(jī)效監(jiān)控提出了原則性要求。最后,《指引》細(xì)化了PPP績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展的主體、時(shí)點(diǎn)、程序和異議流程等詳細(xì)內(nèi)容,并通過(guò)提供績(jī)效管理導(dǎo)圖以及評(píng)價(jià)工作方案和報(bào)告的參考樣本,以直觀方式梳理了PPP項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效管理流程體系,極大增強(qiáng)了績(jī)效考核的可操作性。
《指引》的出臺(tái),不僅為將要落地的新項(xiàng)目提供了完備的操作指引,引導(dǎo)政府方加大項(xiàng)目前期在績(jī)效管理制度編制上的投入;同時(shí),對(duì)于已落地特別是進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的老項(xiàng)目也具有重要的參考意義。可以預(yù)見(jiàn),將來(lái)根據(jù)《指引》內(nèi)容重新對(duì)項(xiàng)目績(jī)效考核制度進(jìn)行完善補(bǔ)充,以增強(qiáng)合同履約操作性的老項(xiàng)目將不在少數(shù),有鑒于此,項(xiàng)目參與各方都應(yīng)當(dāng)提前參與到績(jī)效考核制度的研究工作中,并做好項(xiàng)目再談判的準(zhǔn)備。
三、為社會(huì)資本參與PPP平等合作提供重要保障
以科學(xué)規(guī)范、公開(kāi)透明、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、誠(chéng)信履約為原則導(dǎo)向,此次《指引》在內(nèi)容編排上無(wú)不體現(xiàn)著對(duì)社會(huì)資本平等參與PPP績(jī)效考核管理的權(quán)利保障。《指引》明確實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目實(shí)施方案中編制總體績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)充分征求潛在社會(huì)資本的意見(jiàn);在項(xiàng)目采購(gòu)階段可結(jié)合社會(huì)資本響應(yīng)及合同談判情況對(duì)績(jī)效指標(biāo)體系中非實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容進(jìn)行合理調(diào)整;在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中因項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、相關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化或無(wú)法預(yù)見(jiàn)的重大變化影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而確需調(diào)整的,由實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司協(xié)商確定績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系的調(diào)整。
可見(jiàn),《指引》的出臺(tái)標(biāo)志著實(shí)踐中政府方單方面主導(dǎo)項(xiàng)目績(jī)效考核編制工作的局面將被打破,各地政府對(duì)于《指引》的嚴(yán)格適用也將在增強(qiáng)政府公信力、提高政府信用、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面發(fā)揮重要作用。
四、為減少PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議提供政策依據(jù)
自PPP推廣以來(lái),績(jī)效考核作為完善項(xiàng)目按效付費(fèi)機(jī)制、落實(shí)整改和監(jiān)督問(wèn)題的重要依據(jù),一直以來(lái)都是PPP項(xiàng)目必不可少的一項(xiàng)環(huán)節(jié)。但是實(shí)踐中,因績(jī)效考核具體規(guī)定的缺失而導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議的現(xiàn)象也不在少數(shù),例如使用者付費(fèi)項(xiàng)目是否應(yīng)當(dāng)開(kāi)展績(jī)效考核,建設(shè)期績(jī)效考核指標(biāo)如何設(shè)置,建設(shè)成本與運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核結(jié)果的掛鉤比例等都已是老生常談的問(wèn)題,而此次《指引》不僅對(duì)績(jī)效管理工作的開(kāi)展提供了全流程的操作指引,避免相關(guān)參與主體對(duì)財(cái)政部之前出臺(tái)的規(guī)范性文件產(chǎn)生誤讀,也正面回應(yīng)了實(shí)踐中出現(xiàn)的這些高頻問(wèn)題,為PPP全生命周期管理的政策體系補(bǔ)齊了重要一環(huán),因而可對(duì)PPP項(xiàng)目的整體規(guī)范和化解PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議起到重要作用。
結(jié)語(yǔ)
近期,從PPP綜合信息新平臺(tái)的上線到污水和垃圾處理PPP項(xiàng)目示范文本的出臺(tái),再到此次績(jī)效管理操作指引的出臺(tái),財(cái)政部的一系列“組合拳”體現(xiàn)了中央堅(jiān)定支持和開(kāi)展PPP制度建設(shè)工作的決心,也標(biāo)志著我國(guó)PPP制度改革將全面進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段,對(duì)于恢復(fù)PPP市場(chǎng)信心,增強(qiáng)參與主體積極性發(fā)揮著重要作用,相信2020年P(guān)PP會(huì)迎來(lái)新的機(jī)遇,成為當(dāng)前實(shí)現(xiàn)基建補(bǔ)短板、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的重要手段。

來(lái)源:財(cái)政部PPP中心

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