期盼已久的PPP項目績效管理指引3月31日發布了，云嶺咨詢曾多次受邀參與該指引征求意見稿的討論，并提交了書面修改意見和建議，通讀該操作指引明顯感到財政部廣泛吸收了我公司和其他各方的專業意見，最終出臺的操作指引與征求意見稿有著很大的差別，具有較強的現實指導意義和實操價值。結合現階段云嶺咨詢已經開展的PPP項目績效評價研究和實務經驗，談談對操作指引的理解。
（一）進一步完善了PPP標準體系建設，促進PPP高質量發展
黨的十九大明確提出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》也提出加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。本操作指引全面貫徹落實了黨中央和國務院全面實施績效管理的要求，做出了覆蓋PPP項目參與各方，涉及PPP項目全生命周期，并適用于所有類型PPP項目的績效管理規范。同時，這也是財政部構建“法律+政策+標準+合同”四位一體的PPP制度體系，完善PPP底層治理，通過建立標準體系，打通PPP最后一公里，促進PPP規范運行、高質量發展的重要文件。
（二）針對PPP績效管理實操中出現的問題，加強對PPP項目績效管理工作的科學、規范指導
時至今日，全國PPP項目入庫達到9458個，投資額接近14.41萬億，其中3764個項目已經開工建設，部分項目已經進入或正在進入運營期，運營期付費已經提上各級政府的議事日程，績效考核工作迫在眉睫。本操作指引的發布，有利于解決一直以來PPP項目績效管理主體、客體、內容、流程等無文件規范，績效考核和付費辦法“千人千面”，績效目標缺失或不明晰等問題，從標準層面對績效管理各方開展績效管理工作進行了具體、規范的指導。我個人認為，對PPP項目實施全面、全方位、全生命周期績效管理關系到是否能夠真正激發項目公司和社會資本的活力，促使其提升項目運行成效，實現PPP激勵相容、按效付費精髓；關系到財政資金能否精準投放，政府支出責任履行能否最終實現物有所值目標；關系到PPP模式能否實現國家治理能力和治理方式轉變的政策預期目標，實現PPP的可持續發展，本操作指引的出臺對加強PPP項目績效管理意義十分深遠。
一是明確了全生命周期績效管理。操作指引規范的內容涉及PPP項目全生命周期績效管理，包括績效目標和指標管理、績效監控、績效評價及結果應用等項目管理活動。目前，PPP項目實施方案和合同里約定的績效考核和付費掛鉤辦法，只是績效管理的一部分；部分地區政府、項目實施機構、行業主管部門、甚至財政部門對PPP項目績效管理職責沒有完全履行到位。針對上述情況，已經入庫或新入庫實施項目要根據項目具體情況，彌補或制定PPP項目績效目標，要加強績效目標的審核、分解、過程監控與評價、糾偏等工作。各級各部門也要將“按效付費”項目層次績效管理與“資源配置、部門履職履職、預算績效管理等”政府層次績效管理工作區隔開來，分層次實施，并實現績效結果的綜合運用。
二是建立了全方位的績效管理主體。操作指引里明確，PPP項目各參與方應當開展PPP項目全生命周期績效管理，這涵蓋了各級政府、項目實施機構及項目所屬行業主管部門、財政部門及人大、審計等相關監管部門、社會資本方、項目公司以及委托參與績效管理的第三方咨詢機構等。不同主體在PPP項目中實施績效管理的目的、內容、結果運用是不同的。操作指引中，除了明確各級財政部門負責PPP項目績效管理制度建設、業務指導及再評價、后評價工作外，對其他各方的績效管理職責只做出原則性要求，這給PPP項目績效管理各方留出了很大的空間，有利于PPP項目涉及的各部門，包括社會資本方、項目公司依照所在地區、項目具體情況，建立、健全PPP項目績效管理實施細則、辦法，將PPP項目績效管理工作落實到位，并形成多方共治的聯動機制。
三是覆蓋了所有PPP項目類型。操作指引明確政府付費、可行性缺口補助和使用者付費項目都納入績效管理的范疇。我們看到，由于使用者付費項目回報機制與政府付費、可行性缺口補助項目存在很大差異，因此，在項目實施不同階段中績效管理活動的目的、內容和結果運用會有所不同，操作指引章節中針對不同項目類型做了不同的要求。
四是做出了與PPP各方、各項活動緊密銜接的工作部署。操作指引第五章“組織保障”中，針對不同部門、單位，明確了本操作指引規范內容與PPP項目操作流程、財政預算管理、平臺信息管理、項目內控管理等活動的銜接，便于全面、全方位、全流程績效管理工作的開展和結果的共享。
三、注意與財政部現行績效管理相關文件的共同學習，加深對操作指引的理解
要深入理解和運用本操作指引中規范的PPP項目全生命周期績效管理相關內容，應注意與財政部現行績效管理相關文件的共同學習，其中很多內容能從這些文件中找到出處和細化要求。如：
操作指引中，PPP項目績效目標與績效指標管理、PPP項目績效監控、績效評價部分，涉及績效目標設立、確認、執行、跟蹤、糾偏等具體實施內容，與《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號）的規定有著密切聯系。操作指引中涉及PPP項目績效評價部分的具體實施內容，與《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）的規定有著密切聯系，并且該辦法第三條明確“涉及……政府和社會資本合作( PPP ) ……項目等績效評價可參照本辦法執行。”
（一）補充、完善現有PPP項目績效總體目標和分年度目標，確保全生命周期績效管理主線清晰、明確
盡管操作指引最后提出了“本指引施行前已發布中標通知書的項目，沿用采購文件或項目合同中約定的績效評價指標及結果應用等條款，按照本指引開展績效監控、績效評價相關工作，績效目標與績效指標體系不完善的，可參照本指引進行補充完善。”的要求，但我個人建議，各地區、部門應針對現在已經入庫實施項目具體情況，由項目實施機構及項目所屬行業主管部門牽頭，進一步補充、完善PPP項目績效總體目標和分年度目標，這些目標既要與項目可研立項資料中明確的項目實施目標及預期效果緊密銜接，又要滿足項目財政預算資金申報的需要，同時還要作為績效指標設置的依據，確保PPP項目全生命周期績效管理活動始終圍繞績效目標這一主線開展，不流于形式。
（二）加快分行業、領域績效評價指標體系建立，為PPP項目績效評價提供核心部件
目前分行業、領域績效評價指標體系尚未形成，操作指引第二十四條也明確“各級行業主管部門應按照績效管理相關制度要求，建立健全本行業、本領域核心績效指標體系，明確績效標準。”我個人認為，分行業、領域績效評價指標體系的建立、健全是確保PPP項目績效評價工作開展和工作成效的核心部件，需要加快此項工作的實施。
（三）嘗試開展PPP項目事前績效評估管理，將其逐步納入PPP項目全生命周期管理工作
目前入庫的PPP項目90%以上為政府付費和可行性缺口補助項目，需要財政預算安排支出，為了加強預算科學化精細化管理，提高財政預算資金的精準安排和支出效益，建議在PPP項目前期階段，對擬采用政府付費和可行性缺口補助的PPP項目，引入事前績效評估工作，即由財政部門根據部門戰略規劃、地區事業發展規劃、項目預期申報財政資金情況，通過自行或委托第三方對PPP項目實施必要性、可行性、績效目標設置的科學性、財政支持的方式、項目申請預算的合理性等方面進行事前績效評估，與PPP“一方案兩論證報告”一并納入財政部門和地方政府審核（批）范圍，事前績效評估結果作為項目實施機構及項目所屬行業主管預算單位改進管理工作，調整和優化本部門預算支出結構，合理配置資源的重要依據，也作為財政及人大預算安排決策的重要依據。
1.結合對操作指引第十一條學習，建議將績效目標設置依據充分性、設置合理性和目標實現保障度作為物有所值定性評價基本指標，提高PPP項目績效目標管理的重視程度和科學化、精細化管理水平。
2.針對操作指引第二十二條PPP項目績效評價結果運用規定，建議不僅針對使用者付費項目設置體現激勵相容的獎勵措施，對政府付費和可行性缺口補助項目也可根據建設期和運營期表現，考慮設置多樣化的獎勵條款以激發項目公司（社會資本）潛力和積極性。
來源：財政部PPP中心
