李峰:PPP績(jī)效管理改革的奠基之作 ——績(jī)效操作指引為PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)保駕護(hù)航
2020-04-03
來源:財(cái)政部PPP中心 道PPP
作者:李峰
近日,財(cái)政部正式發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》(以下簡(jiǎn)稱“指引”),對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理相關(guān)操作做出全方位規(guī)定。綜合省內(nèi)PPP各參與方意見反映,普遍給予高度評(píng)價(jià)和充分肯定。一致認(rèn)為,指引的發(fā)布正當(dāng)其時(shí)、意義深遠(yuǎn),將對(duì)PPP規(guī)范管理和高質(zhì)量發(fā)展帶來系列積極效應(yīng)。主要表現(xiàn)在:
一、按效付費(fèi)理念對(duì)當(dāng)前疫情防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)形勢(shì)下推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有積極作用
從中共中央政治局和疫情領(lǐng)導(dǎo)小組多次會(huì)議精神來看,今年一季度我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,包括基建投資、財(cái)政收入、資本流動(dòng)等多方面在內(nèi),都面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。同時(shí),通過對(duì)疫情應(yīng)對(duì)及處理工作的檢視反思,發(fā)現(xiàn)重大疫情防控救治體系、應(yīng)急物資保障體系等很多方面的短板需要盡快補(bǔ)齊。按照傳統(tǒng)思維觀念和方式加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等手段,已難以滿足當(dāng)前發(fā)展需要,無論從“新基建”,還是從激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力角度,我們都需要以更加科學(xué)、穩(wěn)健、完善的模式來運(yùn)行,政府和社會(huì)資本合作(PPP)就是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要途徑。
2017年以來,對(duì)PPP模式的應(yīng)用和發(fā)展產(chǎn)生了不同的理解或分歧,加之專項(xiàng)債等融資方式的推出,使PPP的發(fā)展受到一定程度的影響,但同時(shí)也促使相關(guān)方更加審慎規(guī)范地開展各項(xiàng)工作。當(dāng)前統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì),對(duì)政府和社會(huì)資本合作這一模式提出了新的更高需求。要更好地發(fā)揮PPP吸引撬動(dòng)社會(huì)資本的作用,實(shí)現(xiàn)PPP高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展,關(guān)鍵在于按效付費(fèi)。指引的發(fā)布,恰恰滿足了這一需求。
指引在多個(gè)條款全面貫徹了這一原則。其中,第五條指出“各參與方應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)規(guī)范、公開透明、物有所值、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、誠(chéng)信履約、按效付費(fèi)等原則開展PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理”;第十一條規(guī)定“PPP項(xiàng)目移交完成后,財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門針對(duì)項(xiàng)目總體績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況,從按效付費(fèi)執(zhí)行情況等方面編制績(jī)效評(píng)價(jià)(即后評(píng)價(jià))指標(biāo)體系”;第二十二條提出“PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)”等,充分體現(xiàn)了按效付費(fèi)是PPP篤定前行的主基調(diào)。
二、指引厘清了PPP績(jī)效管理的內(nèi)涵、程序和分工
中共中央、國(guó)務(wù)院作出全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的決策部署以來,績(jī)效管理工作已在多個(gè)行業(yè)管理部門相關(guān)管理制度中廣泛展開。政府和社會(huì)資本合作(PPP)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域作為體量龐大、影響廣泛的操作模式,突出強(qiáng)調(diào)物有所值和績(jī)效評(píng)價(jià)。但推行多年來,相關(guān)績(jī)效管理存在著多方理解、操作不一的情況,業(yè)界急切呼吁早日改變這一現(xiàn)狀。
指引的發(fā)布,正是響應(yīng)了這一需求。指引指出了PPP領(lǐng)域績(jī)效管理的內(nèi)涵,同時(shí)將相關(guān)操作的分工、程序進(jìn)行了明確,使得PPP各參與方對(duì)績(jī)效管理中的職責(zé)任務(wù)、具體操作有了更加清晰的定位。
指引第六條規(guī)定“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo),并報(bào)項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門、財(cái)政部門審核”;第十四條規(guī)定“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定定期開展PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控,項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)負(fù)責(zé)日常績(jī)效監(jiān)控”;第十七條規(guī)定“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定,在執(zhí)行階段結(jié)合年度績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià),財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等在項(xiàng)目移交完成后開展PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)”;第二十三條規(guī)定“各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)部門,建立健全PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作相關(guān)制度和共性指標(biāo)框架”及第二十四條規(guī)定“各級(jí)行業(yè)主管部門應(yīng)按照績(jī)效管理相關(guān)制度要求,建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績(jī)效指標(biāo)體系,明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)”等,這些條款均明確規(guī)定了績(jī)效管理的程序和各部門職責(zé)。
相比其他制度性規(guī)定和常見的指引文件,本指引更加注重原則性和靈活性相結(jié)合,以求更加具有可操作性。這一點(diǎn)在指引中多處都有印證,尤其是指標(biāo)體系中有著明確的體現(xiàn)。
比如,無論是PPP項(xiàng)目建設(shè)期還是運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)框架,指引中明確:應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)與實(shí)際情況等適當(dāng)調(diào)整二級(jí)指標(biāo),細(xì)化形成三級(jí)指標(biāo)。
再比如,指引提出了績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)解釋,但對(duì)指標(biāo)權(quán)重、數(shù)據(jù)來源、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)分方法構(gòu)成并沒有僵化的予以規(guī)定,給實(shí)操預(yù)留了適度空間。
類似這些規(guī)定都與政府和社會(huì)資本合作的基本性質(zhì)相契合,體現(xiàn)了原則性和靈活性的有機(jī)結(jié)合,有利于各級(jí)、各參與方結(jié)合實(shí)際情況開展工作,體現(xiàn)了一般性與特殊性的辯證統(tǒng)一。
一段時(shí)間以來,對(duì)于政府和社會(huì)資本合作的法律性質(zhì),各種爭(zhēng)議比較多。指引從政府和社會(huì)資本平等合作的初衷出發(fā),多處彰顯雙方的平等合作關(guān)系,對(duì)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)各方履約踐諾、維護(hù)和鞏固長(zhǎng)期協(xié)作有著重要作用。主要表現(xiàn)在:
(一)PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)各階段管理充分體現(xiàn)平等合作。
PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段,編制總體績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系并充分征求潛在社會(huì)資本等相關(guān)方面的意見;采購階段, PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系應(yīng)在項(xiàng)目合同中予以明確;執(zhí)行階段,因項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、相關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化或突發(fā)事件、不可抗力等無法預(yù)見的重大變化影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而確需調(diào)整的,由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司(未設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)為社會(huì)資本,下同)協(xié)商確定,經(jīng)財(cái)政部門及相關(guān)主管部門審核通過后報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
(二)績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)體系調(diào)整爭(zhēng)議解決充分體現(xiàn)雙方公平合意。
項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)對(duì)績(jī)效目標(biāo)或指標(biāo)體系調(diào)整結(jié)果有異議的,可申請(qǐng)召開評(píng)審會(huì),就調(diào)整結(jié)果的科學(xué)性、合理性、可行性等進(jìn)行評(píng)審。雙方對(duì)評(píng)審意見無異議的,按評(píng)審意見完善后履行報(bào)批程序;仍有異議的,按照合同約定的爭(zhēng)議解決機(jī)制處理。
(三)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果補(bǔ)充遵循合同約定爭(zhēng)議解決機(jī)制。
項(xiàng)目公司對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有異議的,應(yīng)在5個(gè)工作日內(nèi)明確提出并提供有效的佐證材料,向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)解釋說明并達(dá)成一致意見。無法達(dá)成一致的,應(yīng)組織召開評(píng)審會(huì),雙方對(duì)評(píng)審意見無異議的,根據(jù)評(píng)審意見確定最終評(píng)價(jià)結(jié)果;仍有異議的,按照合同約定的爭(zhēng)議解決機(jī)制處理。
五、PPP績(jī)效管理蹄疾步穩(wěn)、日臻完善
指引對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)管理、PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、組織保障等均做出明確規(guī)定,但同時(shí)對(duì)PPP的績(jī)效管理也預(yù)留了諸多空間,需要政府(包括實(shí)施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門、財(cái)政部門及出資代表等)和社會(huì)資本(項(xiàng)目公司)結(jié)合項(xiàng)目具體操作,通過協(xié)商做出更為明晰的規(guī)定,涉及合同的還要納入PPP項(xiàng)目合同或補(bǔ)充協(xié)議中。
我國(guó)在公共產(chǎn)品及服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式六年來,PPP法規(guī)制度建設(shè)伴隨著PPP工作的開展不斷推出、補(bǔ)充、完善,政府和社會(huì)資本合作得以規(guī)范、健康發(fā)展。進(jìn)入2020年以來,財(cái)政部3個(gè)月內(nèi)密集出臺(tái)了《關(guān)于加快加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目入庫和儲(chǔ)備管理工作的通知》《關(guān)于全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)(新平臺(tái))上線運(yùn)行的公告》《污水處理和垃圾處理領(lǐng)域 PPP項(xiàng)目合同示范文本》以及《績(jī)效管理指引》等四份文件,對(duì)PPP項(xiàng)目信息平臺(tái)管理、信息公開、合同示范、績(jī)效管理能力提供了有力的政策支撐,同時(shí)進(jìn)一步明確并強(qiáng)化了政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等PPP相關(guān)各方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù),充分發(fā)揮PPP參與各方才智,為PPP的長(zhǎng)期健康發(fā)展筑基鋪路。
總的來看,社會(huì)各界對(duì)指引的發(fā)布給予了積極熱烈的評(píng)價(jià),對(duì)PPP模式的推廣和應(yīng)用有了更加堅(jiān)定的信心。可以想見,指引的發(fā)布將對(duì)PPP乘風(fēng)破浪、行穩(wěn)致遠(yuǎn)產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。