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逯元堂:強化結(jié)果導向,因地制宜,加強生態(tài)環(huán)境PPP項目績效管理

來源:財政部PPP中心 道PPP 作者:逯元堂


2020年3月31日,《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》(以下簡稱《指引》)印發(fā),標志著PPP項目管理中對規(guī)范和強化項目績效邁出了標志性的一步。
一、充分認識加強PPP項目績效管理的意義
(一)加強PPP項目績效管理是全面實施預算績效管理的具體舉措
全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。2018年9月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》中明確提出“積極開展涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、主權(quán)財富基金、政府和社會資本合作(PPP)、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項目績效管理。”加強PPP項目績效管理是全面落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》的重要舉措。
(二)開展PPP項目績效管理是推行按效付費的基礎(chǔ)
PPP項目是以運營為核心、以績效為導向,按效付費是PPP項目的內(nèi)在要求。為推動PPP項目由重建設(shè)向重運營轉(zhuǎn)變,確保項目長期穩(wěn)定運行,2017年《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)要求,政府付費與項目績效考核結(jié)果掛鉤,項目建設(shè)成本實際與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不低于30%。PPP項目績效是PPP項目付費的重要關(guān)聯(lián)因素,是按效付費、落實整改、監(jiān)督問責的重要依據(jù)。開展PPP項目績效管理是推動建立“花錢必問效、無效必問責”的績效管理機制,強化落實資金使用單位的主體責任,切實提高PPP項目資金使用效益的關(guān)鍵。
(三)強化PPP項目績效管理是實現(xiàn)物有所值的保障
物有所值和財政承受能力論證是PPP項目實施的前置條件,實現(xiàn)物有所值是PPP項目規(guī)范實施的要義之一。PPP模式是項目管理的方式和手段,其核心是提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率。強化以結(jié)果為導向的PPP項目績效管理,提高PPP項目實施績效,是實現(xiàn)PPP項目物有所值的重要手段,也是推行PPP模式的初心和使命,對推進PPP模式高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
二、全方位的PPP項目績效管理體系框架基本形成
《指引》初步建立了PPP項目績效管理的框架體系,具有以下幾個特點:
強化結(jié)果導向。按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》要求,績效管理要突出結(jié)果導向,重點考核實績。《指引》明確績效目標應(yīng)以結(jié)果為導向,反映項目應(yīng)當提供的公共服務(wù)。同時《指引》提出PPP項目績效目標應(yīng)包括預期產(chǎn)出、預期效果及項目管理等內(nèi)容,在指標的選取中也進一步強化了結(jié)果導向的指標。
明確責任分工。《指引》明確了PPP項目參與各方的責任,明確界定了各級財政部門、業(yè)務(wù)主管部門、地方政府、項目公司、項目實施機構(gòu)的績效管理職責與評價程序、時間節(jié)點等,規(guī)范開展PPP項目績效管理。
覆蓋全行業(yè)領(lǐng)域。《指引》明確指出適用于所有PPP項目,包括政府付費、可行性缺口補助和使用者付費項目。同時,為體現(xiàn)不同領(lǐng)域PPP項目在績效指標方面的差異性,《指引》明確了績效指標選取的原則等,從建設(shè)期和運營期兩個層面確定了績效評價共性指標框架,并要求各級行業(yè)主管部門應(yīng)按照績效管理相關(guān)制度要求,建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標體系,明確績效標準。
覆蓋全生命周期。《指引》從績效目標和指標管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等項目管理活動為重點貫穿于PPP項目全生命周期。《指引》明確了PPP項目在準備、采購、執(zhí)行、移交等不同階段的績效管理要求,從PPP項目年度績效評價、重大項目績效再評價、移交完成項目后評價等不同層面規(guī)范開展績效評價工作,建立健全PPP項目績效管理工作相關(guān)制度,確保項目全生命周期規(guī)范實施、高效運營。
三、建立健全生態(tài)環(huán)境PPP項目績效評價體系
《指引》為建立健全各領(lǐng)域PPP項目績效評價體系提供了基本的遵循。環(huán)境保護是生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場和主陣地,事關(guān)人民群眾切身根本利益,同時也是推行政府和社會資本合作(PPP)模式的重點領(lǐng)域。生態(tài)環(huán)境PPP項目涵蓋項目類型較多,涉及生活污水處理、生活垃圾處置、流域綜合治理、安全飲水保障、農(nóng)村環(huán)境整治、環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與運維等。不同地區(qū)績效目標的設(shè)定和不同項目類型績效指標關(guān)注的重點有較大差異。要以結(jié)果為導向,因地制宜地推進生態(tài)環(huán)境PPP項目績效管理。
在項目實施方面,要強化項目之間的績效關(guān)聯(lián)性。生態(tài)環(huán)境PPP項目中打捆實施的綜合整治項目較為普遍。在項目整合過程中要與生態(tài)環(huán)境保護目標銜接,優(yōu)先實施生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善貢獻作用大、實施效果顯著的項目,充分考慮項目之間的關(guān)聯(lián)性,盡量避免將不同類型的項目、相互之間缺乏績效關(guān)聯(lián)性的項目捆綁到一個PPP項目中實施的情況。以確保項目績效目標能否滿足《指引》中確定的指向明確的要求。
在績效指標方面,要與當前以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的管理要求相適應(yīng)。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善是生態(tài)環(huán)境保護的最終目標。“十三五”以來,生態(tài)環(huán)境保護工作已經(jīng)轉(zhuǎn)型到以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的管理思路。尤其對于流域環(huán)境綜合整治等項目,要按照《指引》中確定的“以結(jié)果為導向”的要求,充分結(jié)合控制單元的水質(zhì)改善目標,將項目實施與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善有機銜接。結(jié)合水體的水環(huán)境功能定位與水質(zhì)控制單元類型,明確水質(zhì)類別改善目標,或根據(jù)水體水質(zhì)現(xiàn)狀及主要超標因子,明確主要指標的濃度改善要求。同時,要充分考慮長效運維機制的建立,確保環(huán)境治理設(shè)施規(guī)范運行,持續(xù)發(fā)揮效益。
在績效目標方面,要充分考慮環(huán)境質(zhì)量改善目標的階段動態(tài)性。生態(tài)環(huán)境PPP項目的建設(shè)需要一定的周期,建成運行后到實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善也需要一定的周期。同時,環(huán)境質(zhì)量改善目標往往是階段性的,短期內(nèi)可能是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量一定幅度的改善,長期而言環(huán)境質(zhì)量要與環(huán)境功能區(qū)目標要求相適應(yīng)。對于生態(tài)環(huán)境PPP項目而言,在制定績效目標時需要充分考慮環(huán)境質(zhì)量改善周期,也要充分考慮不同階段環(huán)境質(zhì)量改善要求的動態(tài)變化性,分階段制定績效目標,或在生態(tài)環(huán)境PPP項目設(shè)計中為不同階段績效目標調(diào)整預留適當空間和接口。
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