楊捷：統(tǒng)一規(guī)范績效管理 確保PPP見效生根
2020-04-03
來源：財政部PPP中心 道PPP
作者：楊捷
PPP績效管理是PPP模式推廣運用的重點和難點之一。3月31日，財政部出臺的《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）（以下簡稱《績效指引》），統(tǒng)一規(guī)范了PPP項目全生命周期績效管理工作，明確了參與主體、內容要求、工作程序等，統(tǒng)一了實施機構、項目公司、社會資本各方績效評價管理要求與標準，旨在提高公共服務供給質量和效率、保障合作各方合法權益，讓PPP項目更好的實現物有所值，按效付費。筆者認為《績效指引》具有以下突出亮點：
《績效指引》以“目標導向、過程監(jiān)管、結果控制”作為PPP項目績效管理的操作思路，立足于項目全生命周期，將項目績效管理分為“績效目標與指標管理”、“績效監(jiān)控”、“績效評價及結果應用”等幾部分內容，從思路與范圍兩個角度為PPP項目績效管理工作做什么、怎么做提供了操作規(guī)范。
《績效指引》整體結構安排以時間為節(jié)點從績效目標與指標管理、績效監(jiān)控、績效評價三項具體工作提出了內容與要求。其中，績效目標與指標管理部分主要以目標為導向，明確績效目標與指標管理的責任主體、制定要求與修改調整要求；績效監(jiān)控部分主要內容包括責任主體、監(jiān)控內容、監(jiān)控要求、監(jiān)控程序等方面；績效評價部分則主要從評價內容、責任主體、評價要求、評價程序、結果體現與應用等方面進行了明確。上述三項工作內容相輔相成，績效指標為績效監(jiān)控與績效評價提供目標導向與標準，績效監(jiān)控履行過程控制的職能，績效評價作為績效管理的結果控制，將直接衡量PPP項目建設、運營工作的優(yōu)劣。
（一）首先從宏觀層面明確了項目所屬行業(yè)主管部門應當指導項目實施機構開展PPP項目績效管理工作，各級財政部門負責PPP項目績效管理制度建設、業(yè)務指導及再評價、后評價工作。
在具體的績效管理工作中，項目所屬行業(yè)主管部門及地方財政部門主要負責在項目全生命周期內審核績效目標與績效指標的制定與調整，PPP項目移交完成后，財政部門應會同有關部門針對項目總體績效目標實現情況編制績效評價（即后評價）指標體系。
在績效監(jiān)控方面，行業(yè)主管部門和財政部門主要對項目績效監(jiān)控發(fā)展的偏差情況進行監(jiān)督。在績效評價方面，主管部門、財政部門應當對項目實施機構報送的PPP項目績效評價報告進行復核；涉及整改的，項目實施機構應將整改結果報送相關主管部門和財政部門。在項目移交完成后，由財政部門應會同相關主管部門、項目實施機構等開展PPP項目后評價。
（二）明確項目實施機構主要負責在項目全生命周期內編制與調整PPP項目績效目標與績效指標，并報項目所屬行業(yè)主管部門、財政部門審核。在績效監(jiān)控方面，項目實施機構應根據項目合同約定定期開展PPP項目績效監(jiān)控，并根據績效監(jiān)控發(fā)現的偏差情況及時向項目公司（社會資本）和相關部門反饋，并督促其糾偏。在績效評價方面，項目實施機構應根據項目合同約定，在執(zhí)行階段結合年度績效目標和指標體系開展PPP項目績效評價，具體工作包括下達績效評價通知、制定績效評價方案、組織實施績效評價、編制績效評價報告、評價反饋與應用等。
（三）明確項目公司（社會資本）在PPP項目績效管理過程中應做好項目投資、建設、運營、維護、移交等工作的日常管理和信息記錄；積極配合開展PPP項目績效管理工作，并對所提供資料和信息的真實性、完整性、有效性負責。
《績效指引》較為系統(tǒng)的對PPP項目績效管理工作提出了具體工作要求與指導，尤其是對PPP項目績效評價工作的流程與成果文件進行了重點論述。眾所周知，PPP項目績效評價結果將直接影響政府方支出責任與社會資本收入，因此，績效評價如何開展、有何要求、結果如何應用將成為行業(yè)內重點關注的內容，該文件將績效評價工作分為下達績效評價通知、制定績效評價方案、組織實施績效評價、編制績效評價報告、評價反饋與應用等幾個方面，較為系統(tǒng)的明確了績效評價工作內容，同時，對績效評價成果文件的要求也進行了引導指南。為具體的績效評價工作提供了很大的幫助。
五、明確了績效目標細化量化，運營期突出“產出”權重
“績效目標應從產出、效果、管理等方面進行細化，盡量進行定量表述；不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但應具有可衡量性。”
根據《績效指引》附件5 《PPP項目績效評價共性指標框架（參考）——運營期》，“產出指標應作為按效付費的核心指標，指標權重不低于總權重的80%，其中項目運營與項目維護指標不低于總權重的60%；原則上不低于80分才可全額付費。”
與征求意見稿相比，產出指標權重由“455”調整為“不低于總權重的80%”，并且強調項目運營與項目維護指標“不低于總權重的60%”。此條約定可能會對一般行業(yè)項目的績效指標權重設置產生較大影響，而對供水、污水處理、垃圾處理等有明顯的“按績效付費”、重“產出”效果的項目影響不大。
對于目前多數PPP項目而言，“重建設、輕運營”的現象仍然存在，產出指標權重的硬性要求有利于扭轉這種局面，更多地從提升基礎設施和公共服務質量角度考慮，通過運營來實現項目的社會價值與經濟價值。
六、明確了一些日常工作中具有爭議問題的處理程序及辦法
如：明確了建設期績效評價及運營期績效評價頻次。《績效指引》指出原則上項目建設期應結合竣工驗收開展一次績效評價，項目運營期每年度應至少開展一次績效評價。解決了實踐操作中一直較為爭議的是否需設置建設期績效評價指標、評價頻次如何確定問題。明確了績效評價工作程序以及對評價結果有異議的解決方式。若項目公司對績效評價結果有異議的，首先由實施機構組織召開評審會，根據評審意見確定最終評價結果；仍有異議的，再按照合同約定的爭議解決機制處理。該處理程序有較為科學合理，對PPP項目績效評價工作程序具有較強的指導意義。
同時，隨著《績效指引》在PPP運行過程中的貫徹落實與運用，將對PPP持續(xù)健康發(fā)展產生積極而深遠的影響，主要體現在：
一是對進入執(zhí)行階段的PPP項目的績效評價和管理工作，提供了規(guī)范要求和具體指導，有利于提高財政資金的精準和效益，發(fā)揮更積極的財政政策作用，充分體現PPP按效付費、風險共擔的初心，對促進PPP項目規(guī)范高質運行，不斷提高公共服務供給質量和效率，推進PPP規(guī)范持續(xù)健康發(fā)展具有重大的現實意義和深遠的歷史意義，將進一步促進PPP更好地服務社會經濟發(fā)展大局。
二是為規(guī)范PPP項目前期工作提出了新的標準與要求。主要體現在項目準備階段，項目實施方案應按照《績效指引》的規(guī)范要求，科學編制總體績效目標和績效指標體系，并充分征求相關部門、潛在社會資本等相關方面的意見，以便形成在采購階段、執(zhí)行階段的規(guī)范統(tǒng)一行之有效的績效管理操作辦法。
三是《績效指引》的出臺將成為PPP發(fā)展歷程中的里程碑，對于推進我國PPP事業(yè)發(fā)展起到了承前啟后的促進作用，標志著PPP進入高質規(guī)范發(fā)展的新時代。
