楊捷:統(tǒng)一規(guī)范績效管理 確保PPP見效生根
2020-04-03
來源:財(cái)政部PPP中心 道PPP
作者:楊捷
PPP績效管理是PPP模式推廣運(yùn)用的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。3月31日,財(cái)政部出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績效管理操作指引》(財(cái)金〔2020〕13號(hào))(以下簡稱《績效指引》),統(tǒng)一規(guī)范了PPP項(xiàng)目全生命周期績效管理工作,明確了參與主體、內(nèi)容要求、工作程序等,統(tǒng)一了實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司、社會(huì)資本各方績效評價(jià)管理要求與標(biāo)準(zhǔn),旨在提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率、保障合作各方合法權(quán)益,讓PPP項(xiàng)目更好的實(shí)現(xiàn)物有所值,按效付費(fèi)。筆者認(rèn)為《績效指引》具有以下突出亮點(diǎn):
《績效指引》以“目標(biāo)導(dǎo)向、過程監(jiān)管、結(jié)果控制”作為PPP項(xiàng)目績效管理的操作思路,立足于項(xiàng)目全生命周期,將項(xiàng)目績效管理分為“績效目標(biāo)與指標(biāo)管理”、“績效監(jiān)控”、“績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用”等幾部分內(nèi)容,從思路與范圍兩個(gè)角度為PPP項(xiàng)目績效管理工作做什么、怎么做提供了操作規(guī)范。
《績效指引》整體結(jié)構(gòu)安排以時(shí)間為節(jié)點(diǎn)從績效目標(biāo)與指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價(jià)三項(xiàng)具體工作提出了內(nèi)容與要求。其中,績效目標(biāo)與指標(biāo)管理部分主要以目標(biāo)為導(dǎo)向,明確績效目標(biāo)與指標(biāo)管理的責(zé)任主體、制定要求與修改調(diào)整要求;績效監(jiān)控部分主要內(nèi)容包括責(zé)任主體、監(jiān)控內(nèi)容、監(jiān)控要求、監(jiān)控程序等方面;績效評價(jià)部分則主要從評價(jià)內(nèi)容、責(zé)任主體、評價(jià)要求、評價(jià)程序、結(jié)果體現(xiàn)與應(yīng)用等方面進(jìn)行了明確。上述三項(xiàng)工作內(nèi)容相輔相成,績效指標(biāo)為績效監(jiān)控與績效評價(jià)提供目標(biāo)導(dǎo)向與標(biāo)準(zhǔn),績效監(jiān)控履行過程控制的職能,績效評價(jià)作為績效管理的結(jié)果控制,將直接衡量PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營工作的優(yōu)劣。
(一)首先從宏觀層面明確了項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開展PPP項(xiàng)目績效管理工作,各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評價(jià)、后評價(jià)工作。
在具體的績效管理工作中,項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門及地方財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)審核績效目標(biāo)與績效指標(biāo)的制定與調(diào)整,PPP項(xiàng)目移交完成后,財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門針對項(xiàng)目總體績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況編制績效評價(jià)(即后評價(jià))指標(biāo)體系。
在績效監(jiān)控方面,行業(yè)主管部門和財(cái)政部門主要對項(xiàng)目績效監(jiān)控發(fā)展的偏差情況進(jìn)行監(jiān)督。在績效評價(jià)方面,主管部門、財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)送的PPP項(xiàng)目績效評價(jià)報(bào)告進(jìn)行復(fù)核;涉及整改的,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將整改結(jié)果報(bào)送相關(guān)主管部門和財(cái)政部門。在項(xiàng)目移交完成后,由財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等開展PPP項(xiàng)目后評價(jià)。
(二)明確項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)編制與調(diào)整PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)與績效指標(biāo),并報(bào)項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門、財(cái)政部門審核。在績效監(jiān)控方面,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定定期開展PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控,并根據(jù)績效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的偏差情況及時(shí)向項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)和相關(guān)部門反饋,并督促其糾偏。在績效評價(jià)方面,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定,在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項(xiàng)目績效評價(jià),具體工作包括下達(dá)績效評價(jià)通知、制定績效評價(jià)方案、組織實(shí)施績效評價(jià)、編制績效評價(jià)報(bào)告、評價(jià)反饋與應(yīng)用等。
(三)明確項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)在PPP項(xiàng)目績效管理過程中應(yīng)做好項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交等工作的日常管理和信息記錄;積極配合開展PPP項(xiàng)目績效管理工作,并對所提供資料和信息的真實(shí)性、完整性、有效性負(fù)責(zé)。
四、明確了績效評價(jià)流程與應(yīng)用
《績效指引》較為系統(tǒng)的對PPP項(xiàng)目績效管理工作提出了具體工作要求與指導(dǎo),尤其是對PPP項(xiàng)目績效評價(jià)工作的流程與成果文件進(jìn)行了重點(diǎn)論述。眾所周知,PPP項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果將直接影響政府方支出責(zé)任與社會(huì)資本收入,因此,績效評價(jià)如何開展、有何要求、結(jié)果如何應(yīng)用將成為行業(yè)內(nèi)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容,該文件將績效評價(jià)工作分為下達(dá)績效評價(jià)通知、制定績效評價(jià)方案、組織實(shí)施績效評價(jià)、編制績效評價(jià)報(bào)告、評價(jià)反饋與應(yīng)用等幾個(gè)方面,較為系統(tǒng)的明確了績效評價(jià)工作內(nèi)容,同時(shí),對績效評價(jià)成果文件的要求也進(jìn)行了引導(dǎo)指南。為具體的績效評價(jià)工作提供了很大的幫助。
五、明確了績效目標(biāo)細(xì)化量化,運(yùn)營期突出“產(chǎn)出”權(quán)重
“績效目標(biāo)應(yīng)從產(chǎn)出、效果、管理等方面進(jìn)行細(xì)化,盡量進(jìn)行定量表述;不能以量化形式表述的,可采用定性表述,但應(yīng)具有可衡量性。”
根據(jù)《績效指引》附件5 《PPP項(xiàng)目績效評價(jià)共性指標(biāo)框架(參考)——運(yùn)營期》,“產(chǎn)出指標(biāo)應(yīng)作為按效付費(fèi)的核心指標(biāo),指標(biāo)權(quán)重不低于總權(quán)重的80%,其中項(xiàng)目運(yùn)營與項(xiàng)目維護(hù)指標(biāo)不低于總權(quán)重的60%;原則上不低于80分才可全額付費(fèi)。”
與征求意見稿相比,產(chǎn)出指標(biāo)權(quán)重由“455”調(diào)整為“不低于總權(quán)重的80%”,并且強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目運(yùn)營與項(xiàng)目維護(hù)指標(biāo)“不低于總權(quán)重的60%”。此條約定可能會(huì)對一般行業(yè)項(xiàng)目的績效指標(biāo)權(quán)重設(shè)置產(chǎn)生較大影響,而對供水、污水處理、垃圾處理等有明顯的“按績效付費(fèi)”、重“產(chǎn)出”效果的項(xiàng)目影響不大。
對于目前多數(shù)PPP項(xiàng)目而言,“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的現(xiàn)象仍然存在,產(chǎn)出指標(biāo)權(quán)重的硬性要求有利于扭轉(zhuǎn)這種局面,更多地從提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量角度考慮,通過運(yùn)營來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的社會(huì)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。
六、明確了一些日常工作中具有爭議問題的處理程序及辦法
如:明確了建設(shè)期績效評價(jià)及運(yùn)營期績效評價(jià)頻次。《績效指引》指出原則上項(xiàng)目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗(yàn)收開展一次績效評價(jià),項(xiàng)目運(yùn)營期每年度應(yīng)至少開展一次績效評價(jià)。解決了實(shí)踐操作中一直較為爭議的是否需設(shè)置建設(shè)期績效評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)頻次如何確定問題。明確了績效評價(jià)工作程序以及對評價(jià)結(jié)果有異議的解決方式。若項(xiàng)目公司對績效評價(jià)結(jié)果有異議的,首先由實(shí)施機(jī)構(gòu)組織召開評審會(huì),根據(jù)評審意見確定最終評價(jià)結(jié)果;仍有異議的,再按照合同約定的爭議解決機(jī)制處理。該處理程序有較為科學(xué)合理,對PPP項(xiàng)目績效評價(jià)工作程序具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。
同時(shí),隨著《績效指引》在PPP運(yùn)行過程中的貫徹落實(shí)與運(yùn)用,將對PPP持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響,主要體現(xiàn)在:
一是對進(jìn)入執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目的績效評價(jià)和管理工作,提供了規(guī)范要求和具體指導(dǎo),有利于提高財(cái)政資金的精準(zhǔn)和效益,發(fā)揮更積極的財(cái)政政策作用,充分體現(xiàn)PPP按效付費(fèi)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的初心,對促進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范高質(zhì)運(yùn)行,不斷提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率,推進(jìn)PPP規(guī)范持續(xù)健康發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義,將進(jìn)一步促進(jìn)PPP更好地服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。
二是為規(guī)范PPP項(xiàng)目前期工作提出了新的標(biāo)準(zhǔn)與要求。主要體現(xiàn)在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段,項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)按照《績效指引》的規(guī)范要求,科學(xué)編制總體績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系,并充分征求相關(guān)部門、潛在社會(huì)資本等相關(guān)方面的意見,以便形成在采購階段、執(zhí)行階段的規(guī)范統(tǒng)一行之有效的績效管理操作辦法。
三是《績效指引》的出臺(tái)將成為PPP發(fā)展歷程中的里程碑,對于推進(jìn)我國PPP事業(yè)發(fā)展起到了承前啟后的促進(jìn)作用,標(biāo)志著PPP進(jìn)入高質(zhì)規(guī)范發(fā)展的新時(shí)代。