方芳：開展全生命周期績效管理，促進PPP項目信息公開 “量”與“質”的雙提升
2020-04-03
來源：財政部PPP中心 道PPP
作者：方芳
隨著數以千計進入運營期的PPP項目對績效管理的要求日益增長，PPP項目的績效管理操作指引一直是業界翹首以盼的。受到社會廣泛關注的《政府與社會資本合作項目績效管理操作指引》（下簡稱財金13號文）于2020年3月31日由財政部正式公布了，這標志著PPP項目全生命周期管理進入了新的階段。這一政策的出臺對政府和社會資本合作項目績效管理提出了明確要求，堅持全方位、全過程、全覆蓋開展PPP項目全生命周期績效管理，有利于促進PPP項目提質增效，進一步引領財政體制機制改革、助力公共事業全面深化改革。
此次出臺的操作指引使PPP績效管理政策內容更加詳實，從項目識別準備階段到建設期，到運營階段，再到移交階段，明確了PPP項目全生命周期績效管理工作，統一了各方績效評級管理的指標體系和制度標準，助推PPP項目提質增效。此操作指引一方面，將PPP績效管理政策細化落實到了評級流程，規范了指標體系，夯實了管理基礎，保障了項目長周期運營的效果，極大提高了PPP項目的產出質量；另一方面，使PPP績效管理政策真正實現了產出與績效掛鉤，政府按績效付費，利用市場機制淘汰資源浪費型的項目，從而有效提高了項目的產出效率。PPP項目管理的規范化和標準化有利于提高公共服務供給質量和效率，保障合作各方的合法權益，有助于整個財政的績效管理和公共服務的長遠發展。
約束與機會并存，PPP績效管理政策在強化PPP項目考核約束的同時，也為項目再融資提供了有利機會。加強政府機構和社會資本的雙向考核，提升了項目運行的質量、效率、公平和透明度，為PPP項目的科學規范化管理打下堅實基礎。財金13號文要求項目實施機構及時公開績效評價結果，將績效評價結果納入工作考核范疇，極大提升政府方在PPP項目實施過程中的履約信譽，并督促實施機構對PPP項目進行主動管理和嚴格監督。這使得健康有活力的項目更容易在運營后期獲得市場資金的青睞。此外，PPP績效管理政策助推長效創新機制的發展。PPP項目因為涉及的領域廣、公私合作期限較長而增加了管理的難度，財金13號文成功地探索了PPP項目的長效創新管理機制，將績效指標分類型、分專業進行細化，并留有靈活應對空間，進一步激發了政府和社會資本合作的積極性。同時，肆虐全球的新冠肺炎也大大要求加速PPP項目管理的數字化管理進程，財金13號文更利于各方充分應用信息化工具，促進監督各方發揮更大作用，提升管理效率。
專家學者也一直在致力于進行有關促進PPP項目運行的質量和效率、提高PPP項目運營績效的研究。考慮到PPP項目及時、完善的信息公開是管理部門推動PPP項目的規范化管理和提質增效的重要抓手，上海財經大學PPP項目課題組三年來始終在堅持做獨立的第三方PPP項目信息透明度評估。財金13號文的頒布無疑是對PPP項目公開透明的信息質量的提升給予了最大的促進。盡管2018年PPP市場透明度總指數較2017年有大幅提升，但PPP項目各流程各環節的績效質量的信息公開仍顯不足，面臨挑戰。其中最重要的挑戰就是信息公開的內容不完整，信息質量不高。一些參與方對信息公開過于保守，對外發布項目信息時往往簡而化之，刪除諸多技術細節，簡化一些流程中的信息，屏蔽相關實施結果的信息，導致從公開信息難以準確了解項目實際情況。財金13號文提出的PPP績效管理，要求全方位建立完整的PPP績效考核體系，明確了責任主體，并將信息真實、公開、透明納入具體的考核細則。這意味著PPP績效管理政策的實施將更加精準地全方位地有效地提升PPP項目信息的公開， 促進區域公共服務的更全面發展和國家治理能力的提升。
隨著財金13號文的實施落實，PPP綜合信息平臺將得到全方位整改，各環節上的指標公布的時間節點的信息公開披露將得以實現，及時公開和適時公開將逐步合二為一，從而使得PPP透明度指數的指標體系更加完善。使得現有的信息公開的評價體系不僅能評估PPP項目的信息公開工作，還可以考慮公開信息所代表的具體工作的質量效果。例如，PPP信息公開評價原來僅僅評估了PPP物有所值報告、財政可承受能力論證報告是否得到公開披露，而無法評價其具體內容的優劣、科學與否，這是因為原來沒有項目實施前、實施過程和實施后的實際情況和績效指標的對比。但信息質量其實更能夠真實反映PPP規范化管理的工作業績。所以隨著財金13號文的頒布，隨著項目的各種經營流程及其績效指標的管理考核和公開，將使PPP項目納入公眾視野的信息必須前后一致，不相矛盾，保證PPP項目公開的信息是真實有效的，從而促進PPP項目的透明是真正的透明，是全方位的透明。
綜上所述，PPP績效管理政策的出臺恰逢其時，其“提質增效”的核心理念為PPP信息透明公開往實里走，往深里走奠定了堅實的基礎。PPP信息公開透明的工作與財金13號文的出發點不謀而合。PPP績效管理操作指引全面梳理了績效管理全過程各環節工作內容和程序，規范了PPP項目開展過程中信息公開的及時性、有效性細則，有助于提升PPP項目信息公開的透明度、真實度，從而保障了信息公開的量與質的雙提升。
