為規(guī)范政府與社會資本合作項目全生命周期績效管理，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益，財政部下發(fā)了《政府與社會資本合作項目績效管理操作指引》（財金[2020]13號）。在全球積極應(yīng)對新冠肺炎疫情，紛紛采取促進經(jīng)濟社會發(fā)展，穩(wěn)定金融市場一攬子財政貨幣政策背影下，我國《政府與社會資本合作項目績效管理操作指引》（以下簡稱《指引》）出臺具有重要現(xiàn)實意義。
一、健全完善了政府與社會資本合作項目績效管理制度框架體系
《指引》是貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理意見》（中發(fā)[2018]34號）、《關(guān)于貫徹落實〈關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》（財預(yù)〔2018〕167號）要求的重要制度設(shè)計和安排，也是構(gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算與績效一體化預(yù)算績效管理推出的又一重大舉措?！吨敢返某雠_對依法“規(guī)范政府規(guī)范政府與社會資本合作項目全生命周期績效管理，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益”將發(fā)揮重要作用。第一，依法規(guī)范PPP項目績效管理必備的行動指南。《指引》立足項目識別準備、政府采購、建設(shè)運營、評估移交等全生命周期，突出全面實施預(yù)算績效管理的目標導(dǎo)向，進一步夯實了“按效付費”的根基。第二，后疫情時代經(jīng)濟社會復(fù)蘇中不可或缺的內(nèi)生動力。《指引》在落實新基建計劃、適當提高財政赤字率，發(fā)行特別國債等方面，預(yù)期將進一步激發(fā)或擴大政府與社會資本合作積極性，有利于踐行積極財政政策更加積極有為目標取向。第三，有效對沖或降低PPP項目各參與主體的公共風(fēng)險。《指引》通過定期績效評價和問責，強化了提高政府與社會資本合作項目落地率的可行性，將有效釋放社會資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)等供給的潛在效能。
二、規(guī)范實施政府與社會資本合作項目全生命周期績效管理
《指引》的及時發(fā)布，豐富了《PPP項目實施方案》《PPP項目物有所值報告》《PPP項目財政承受能力評價報告》等現(xiàn)行管理制度安排中的“績效”內(nèi)核，使政府與社會資本合作的出發(fā)點和落腳點都圍繞“績效”目標導(dǎo)向，對破解項目管理泛化PPP、落地率低、產(chǎn)出效果差、風(fēng)險度高等問題提供政策杠桿。
第一，PPP項目績效管理原則更具有約束性。一是績效導(dǎo)向及目標管理，使PPP項目管理各個環(huán)節(jié)的活動都要以績效為核心導(dǎo)向，將績效管理貫穿于PPP項目全生命周期，實現(xiàn)財政資金運行和項目管理效益最大化。二是科學(xué)規(guī)范與有序推進，能夠保障采用科學(xué)的體系、規(guī)范的程序、適當?shù)姆椒ê兔鞔_的措施，保障PPP績效管理標準科學(xué)、程序規(guī)范、方法合理、結(jié)果可信。三是全生命周期管理與信息公開原則。績效管理要貫徹PPP項目全生命周期，要全面實施績效管理，提高經(jīng)濟運行質(zhì)量，細化績效評價標準，完善按效付費機制，優(yōu)化全生命周期一體化管理。
第二，明晰了政府與社會資本合作項目績效管理職責。著眼于對PPP項目全生命周期涉及到的績效目標和指標管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等項目管理活動，明確了項目實施機構(gòu)負責全過程管理運營，社會第三方機構(gòu)參與咨詢、提供評價服務(wù)，財政部門負責績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評價、后評價工作。細化了PPP項目績效管理的各方職責、操作要求、操作程序及具體內(nèi)容，可謂權(quán)責清析，職責明確。
第三，突出了政府與社會資本合作項目績效目標和績效指標設(shè)計。按照績效目標編制要求、管理機制、具體內(nèi)容、目標申報及調(diào)整要求，重點把握識別準備、政府采購、建設(shè)運營三個階段的績效目標和指標設(shè)置。尤其是，提出了要分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層級設(shè)置績效目標和指標，進一步健全和完善了項目支出績效目標和指標沒有標準體系，政府與社會資本合作項目都能夠按照給定的指標體系，編制科學(xué)、合理、清晰、量化可考的項目績效目標和指標。
第四，規(guī)范了政府與社會資本合作項目績效監(jiān)控、評價操作流程。《指引》對PPP項目績效評價提出具體要求，包括評價目的、組織實施、評價依據(jù)、評價對象、評價時點、評價基本內(nèi)容、具體內(nèi)容、工作程序、指標體系、指標體系管理、評價方法、工作方案、評價報告等操作規(guī)范，要求評價結(jié)果加以應(yīng)用。構(gòu)筑了績效運行監(jiān)控流程，使監(jiān)控依據(jù)、時點、對象和內(nèi)容、基本程序、監(jiān)控方法、監(jiān)控報告和結(jié)果應(yīng)用等有機統(tǒng)一起來。
第五，建立了PPP項目績效管理監(jiān)督問責機制。強化了預(yù)算支出責任、管理責任及履約責任，將績效管理主體實施績效管理情況納入政府績效管理范圍，提升政府職能部門的履職能力。有利于各級政府、財政部門、行業(yè)主管部門依托PPP綜合信息平臺，做好PPP項目全生命周期信息公開工作，及時、完整、準確地錄入PPP項目績效管理信息，自覺接受人大和社會各界監(jiān)督，提高財政資金使用的透明度，增強信息對稱性，提升了社會資本信心，實現(xiàn)項目陽光運營。
三、筑造構(gòu)建政府與社會資本合作項目績效管理行動指南
《政府與社會資本合作項目績效管理操作指引》對政府規(guī)范政府與社會資本合作項目績效管理提供一個完整管理流程，使項目管理更加科學(xué)、規(guī)范、實用。從《指引》定義了PPP項目績效管理概念，明確了PPP項目績效目標細化性、合理性與可行性，首次提出PPP項目績效運行實施動態(tài)監(jiān)控，提出PPP項目績效評價結(jié)果的應(yīng)用，建立起一套較為科學(xué)、規(guī)范、完整的制度體系，豐富和發(fā)展了預(yù)算績效管理制度框架體系。具體有以下幾點值得實踐中全面遵循：
一是摹畫了PPP項目全生命周期績效管理導(dǎo)圖。按照識別準備、政府采購、建設(shè)運營、評估移交不同階段，約定了政府、部門、財政、SPV、社會資本方的績效管理責任和義務(wù)，從事前績目標設(shè)計、事中動態(tài)監(jiān)控、事后績效評價、績效信息公開、績效監(jiān)督問責全過程做了框架性設(shè)計。可以說有章可循，操作性強。
二是統(tǒng)一了PPP項目績效評價工作方案流程（參考）。《指引》要求PPP項目基本情況必須細化：項目概況、項目產(chǎn)出說明、績效目標和指標體系、項目主要參與方、項目實施情況。績效評價思路必須明析績效評價目的和依據(jù)、績效評價對象和范圍、績效評價時段、績效評價方法?？冃гu價組織與實施、資料收集與調(diào)查和相關(guān)附件必須全面、完整。顯示出邏輯清晰，步驟嚴謹。
三是擬定了PPP項目績效評價報告框架（參考）。PPP項目績效評價報告明確要求7個方面，即PPP項目基本情況、績效評價工作情況、評價結(jié)論和績效分析、存在問題及原因分析、相關(guān)建議、績效評價報告使用限制等其他需要說明的問題、評價主體簽章和相關(guān)附件，對PPP項目績效評價做出規(guī)范性報告框架。做到了報告全面，避免雜亂。
四是科學(xué)設(shè)計了 PPP項目建設(shè)期績效評價共性指標框架（參考）。對項目公司和實施機構(gòu)設(shè)置了“3個”1級指標：產(chǎn)出、效果、管理。“17”個2級指標：竣工驗收、社會影響、生態(tài)影響、可持續(xù)性、滿意度、組織管理、資金管理、檔案管理、信息公開；履約情況、成本控制、滿意度、可持續(xù)性、前期工作、資金（資產(chǎn)）管理、監(jiān)督管理、信息公開。實現(xiàn)了指向明確，細化量化。
五是健全完善了PPP項目運營期績效評價共性指標框架（參考）。對項目公司和實施機構(gòu)設(shè)置了“3個”1級指標：產(chǎn)出、效果、管理。“23個”2級指標：項目運營、項目維護、成本效益、安全保障、經(jīng)濟影響、生態(tài)影響、社會影響、可持續(xù)性、滿意度、組織管理、財務(wù)管理、制度管理、檔案管理、信息公開；按效付費、其他履約情況、滿意度、可持續(xù)性、物有所值、預(yù)算編制、績效目標與指標、監(jiān)督管理、信息公開。踐行了合理可行，相應(yīng)匹配。
綜上所述，隨著后疫情時代到來，通過《政府與社會資本合作項目績效管理操作指引》的實施，預(yù)期能夠充分發(fā)揮政府與社會資本杠桿作用，讓積極財政政策更加有為，促進基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)均等化，有利于防范和化解公共風(fēng)險，必將助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標實現(xiàn)。
