2020年3月31日《政府和社會資本合作（PPP)項目績效管理操作指引》（以下簡稱《指引》）印發(fā)，并將在印發(fā)之日起30日后施行，這標(biāo)志著中國特色的PPP項目績效管理頂層設(shè)計和基本框架形成，將成為事關(guān)14萬億PPP項目的命運的又一重要政策支撐。
2017年底財政部PPP中心啟動了PPP項目績效管理的研究工作，期間大家對PPP績效管理的主體、對象、過程、方式方法等基本問題開展了多輪討論。2018年9月《中共中央 國務(wù)院全面實施預(yù)算績效管理的意見》印發(fā)，統(tǒng)一了起草的思想，指明了未來的方向。2019年4月26日財政部印發(fā)了征求《政府和社會資本合作（PPP)項目績效管理操作指引（征求意見稿）》意見的函（財辦金〔2020〕13號），經(jīng)過近一年的各方征求意見和反復(fù)修改，2020年3月31日《指引》終于印發(fā)。《指引》從起草到印發(fā)，經(jīng)歷了2年多的時間，終于正式面世，成為事關(guān)14萬億PPP項目命運的重要政策支撐。
《指引》的發(fā)布確立了中國特色的PPP項目績效管理基本框架，不僅僅是操作層面的施工圖和操作法，更是頂層設(shè)計層面的“總設(shè)計藍圖”，解決了PPP績效管理“碎片化”和缺乏基本制度規(guī)范等問題，落實了《中共中央 國務(wù)院全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）積極開展政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理的要求；拉開了“加快對政府投資基金、PPP等各項政府投融資活動實施績效管理”的宏大序幕；為分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次全面開展PPP預(yù)算績效管理奠定了堅實的基礎(chǔ)。總之，《指引》將全面實施預(yù)算績效管理的普遍原理和PPP實踐相結(jié)合，形成了中國特色的PPP項目績效管理基本框架，分述如下：
績效管理的經(jīng)濟、效率、效益、公平（4E）標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是績效管理的金標(biāo)準(zhǔn)。對于PPP項目而言，體現(xiàn)4E標(biāo)準(zhǔn)的核心特質(zhì)就是物有所值（Value for Money）和按效付費(Pay for Performance)。實現(xiàn)高性價比的物有所值,以及實現(xiàn)物有所值而建立起來的包括按效付費在內(nèi)的系列管理制度，是PPP的初心和使命，PPP是為效率節(jié)約、講求績效而生的。《指引》第五條對此作了規(guī)定“各參與方應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)規(guī)范、公開透明、物有所值、風(fēng)險分擔(dān)、誠信履約、按效付費等原則開展PPP項目全生命周期績效管理。”
《指引》按照全面實施預(yù)算績效管理“全覆蓋”的要求，規(guī)定“本指引適用于所有PPP項目，包括政府付費、可行性缺口補助和使用者付費項目。”從PPP付費形式這一績效管理的核心特質(zhì)出發(fā)，覆蓋了所有PPP項目（第四條）。”
《指引》附則中還明確了“指引施行前已發(fā)布中標(biāo)通知書的項目，沿用采購文件或項目合同中約定的績效評價指標(biāo)及結(jié)果應(yīng)用等條款，按照本指引開展績效監(jiān)控、績效評價相關(guān)工作，績效目標(biāo)與績效指標(biāo)體系不完善的，可參照本指引進行補充完善。”
《指引》明確了項目實施機構(gòu)、行業(yè)主管部門和財政部門的績效管理職責(zé)，夯實了項目實施機構(gòu)的第一主體責(zé)任。
《指引》第三條規(guī)定“項目實施機構(gòu)應(yīng)在項目所屬行業(yè)主管部門的指導(dǎo)下開展PPP項目績效管理工作，必要時可委托第三方機構(gòu)協(xié)助。各級財政部門負(fù)責(zé)PPP項目績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評價、后評價工作。”PPP各方績效管理職責(zé)具體如下（第二十三條至第二十六條）：
一是財政部門。財政部門績效管理的職責(zé)可以概括為：（1）建章立制。各級財政部門應(yīng)會同相關(guān)部門，建立健全PPP項目績效管理工作相關(guān)制度和共性指標(biāo)框架。（2）業(yè)務(wù)指導(dǎo)。加強項目識別論證、政府采購、預(yù)算收支與績效管理及信息披露等業(yè)務(wù)指導(dǎo)，切實做好項目合規(guī)性審查，確保項目全生命周期規(guī)范實施、高效運營。（3）績效目標(biāo)審核。各級財政部門應(yīng)結(jié)合預(yù)算績效管理要求，認(rèn)真審核PPP項目財政收支預(yù)算申請及PPP項目績效目標(biāo)和指標(biāo)體系。（4）預(yù)算管理。充分考慮本級財政承受能力，合理安排財政預(yù)算，加強對財政資金使用合規(guī)性和有效性的監(jiān)督。（5）績效再評價。各級財政部門可結(jié)合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價。（6）信息管理。各級財政部門應(yīng)會同相關(guān)主管部門依托PPP綜合信息平臺，加強PPP項目信息管理。
二是各級行業(yè)主管部門。各級行業(yè)主管部門的績效管理職責(zé)為：（1）指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。應(yīng)按照績效管理相關(guān)制度要求，建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標(biāo)體系，明確績效標(biāo)準(zhǔn)；（2）預(yù)算管理。合規(guī)履行預(yù)算編制、申報和執(zhí)行程序；（3）協(xié)調(diào)配合。加強與財政及其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。
三是項目實施機構(gòu)。項目實施機構(gòu)的績效管理職責(zé)為：（1）合同履約。應(yīng)嚴(yán)格履行合同約定，確保各項工作合法合規(guī)。（2）具體開展績效管理。項目實施機構(gòu)應(yīng)做好PPP項目績效管理具體工作，并對PPP項目實施規(guī)范性、財政資金使用的合規(guī)性和有效性負(fù)責(zé)。
四是項目公司（社會資本）。項目公司（社會資本）項目實施機構(gòu)的績效管理職責(zé)是嚴(yán)格履行合同約定，確保各項工作合法合規(guī)。做好項目投資、建設(shè)、運營、維護、移交等工作的日常管理和信息記錄；積極配合開展PPP項目績效管理工作，并對所提供資料和信息的真實性、完整性、有效性負(fù)責(zé)。
《指引》還明確了財政部門、項目實施機構(gòu)、項目公司（社會資本）應(yīng)根據(jù)項目實際進展及時提供和更新PPP項目績效管理相關(guān)信息，做好信息公開，接受社會監(jiān)督。
PPP績效管理須臾離不開PPP項目管理，在PPP項目全生命周期中嵌入績效管理的理念和方法，既是各方開展PPP項目管理的基本要求，也體現(xiàn)了預(yù)算項目支出績效管理的共性機制。《指引》第二章PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)管理、第三章PPP項目績效監(jiān)控、第四章PPP項目績效評價明確了PPP績效管理的基本環(huán)節(jié)。
《指引》對績效目標(biāo)設(shè)定、審核、爭議解決等做出了明確的規(guī)定。“項目實施機構(gòu)負(fù)責(zé)編制PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)，報項目所屬行業(yè)主管部門、財政部門審核。（第十七條）”
與經(jīng)常性的項目支出相比，《指引》突出了PPP項目績效目標(biāo)設(shè)定的五個特點：
一是突出物有所值。《指引》明確PPP項目績效目標(biāo)編制應(yīng)該體現(xiàn)物有所值理念，體現(xiàn)成本效益的要求。
二是分為總體目標(biāo)和年度目標(biāo)。考慮到PPP周期長的特點，“PPP項目績效目標(biāo)包括總體績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)。總體績效目標(biāo)是PPP項目在全生命周期內(nèi)預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果；年度績效目標(biāo)是根據(jù)總體績效目標(biāo)和項目實際確定的具體年度預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果，應(yīng)當(dāng)具體、可衡量、可實現(xiàn)。（第七條）”
三是設(shè)定了PPP項目管理績效目標(biāo)。績效目標(biāo)應(yīng)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項目管理等內(nèi)容。項目管理是指項目全生命周期內(nèi)的預(yù)算、監(jiān)督、組織、財務(wù)、制度、檔案、信息公開等管理情況。
四是分階段開展績效目標(biāo)管理并明確異議解決途徑。《指引》對PPP項目準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段、移交完成后各階段績效目標(biāo)管理舉措做了明確的規(guī)定（第十條）。對各階段項目公司（社會資本）對績效目標(biāo)或指標(biāo)體系調(diào)整結(jié)果有異議的爭議解決機制進行了明確（第十二條）。
五是績效目標(biāo)編制與財政預(yù)算相銜接。《指引》第十三條規(guī)定，“編制政府付費和可行性缺口補助PPP項目年度支出預(yù)算時，應(yīng)將年度績效目標(biāo)和指標(biāo)連同編制的預(yù)算申報材料一并報送財政部門審核。使用者付費PPP項目參照執(zhí)行”。
（二）PPP績效運行監(jiān)控突出績效目標(biāo)監(jiān)控
《指引》按照“誰支出，誰監(jiān)控”的原則，明確了項目公司、項目實施機構(gòu)在績效監(jiān)控中的主體責(zé)任。規(guī)定“項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定定期開展PPP項目績效監(jiān)控，項目公司（社會資本）負(fù)責(zé)日常績效監(jiān)控。”一是項目公司（社會資本）開展PPP項目日常績效監(jiān)控，按照項目實施機構(gòu)要求，定期報送監(jiān)控結(jié)果。二是項目實施機構(gòu)應(yīng)對照績效監(jiān)控目標(biāo)，查找項目績效運行偏差，分析偏差原因，結(jié)合項目實際，提出實施糾偏的路徑和方法，并做好信息記錄。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)績效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的偏差情況及時向項目公司（社會資本）和相關(guān)部門反饋，并督促其糾偏；偏差原因涉及自身的，項目實施機構(gòu)應(yīng)及時糾偏；偏差較大的，應(yīng)撰寫《績效監(jiān)控報告》報送相關(guān)主管部門和財政部門。
為了突出PPP的特點，《指引》在績效監(jiān)控內(nèi)容上突出績效目標(biāo)監(jiān)控。“PPP項目績效監(jiān)控是對項目日常運行情況及年度績效目標(biāo)實現(xiàn)程度進行的跟蹤、監(jiān)測和管理，通常包括目標(biāo)實現(xiàn)程度、目標(biāo)保障措施、目標(biāo)偏差和糾偏情況等。（第十五條）”
《指引》明確了績效評價中項目實施機構(gòu)和財政部門的職責(zé)。“項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項目績效評價。財政部門應(yīng)會同相關(guān)主管部門、項目實施機構(gòu)等在項目移交完成后開展PPP項目后評價（第十七條）。”《指引》還規(guī)定了項目實施機構(gòu)開展績效評價的要求（第十八條）和程序（第十九條）。
《指引》突出了PPP績效評價及其結(jié)果運用的特點：
一是評價時點選擇和PPP項目實施進度及按效付費緊密銜接。“原則上項目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗收開展一次績效評價，分期建設(shè)的項目應(yīng)當(dāng)結(jié)合各期子項目竣工驗收開展績效評價；項目運營期每年度應(yīng)至少開展一次績效評價，每3-5年應(yīng)結(jié)合年度績效評價情況對項目開展中期評估；移交完成后應(yīng)開展一次后評價。”
二是績效評價報告和復(fù)核的要求。項目實施機構(gòu)應(yīng)將PPP項目績效評價報告報送相關(guān)主管部門、財政部門復(fù)核，復(fù)核重點關(guān)注績效評價工作方案是否落實、引用數(shù)據(jù)是否真實合理、揭示的問題是否客觀公正、提出的改進措施是否有針對性和可操作性等（第二十條）。
三是明確項目公司對績效結(jié)果異議的處理。項目公司對績效評價結(jié)果有異議的，應(yīng)在5個工作日內(nèi)明確提出并提供有效的佐證材料，向項目實施機構(gòu)解釋說明并達成一致意見。無法達成一致的，應(yīng)組織召開評審會，雙方對評審意見無異議的，根據(jù)評審意見確定最終評價結(jié)果；仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機制處理（第二十條）。
四是按效付費運用評價結(jié)果。“政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔(dān)的年度運營補貼支出應(yīng)與當(dāng)年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果完全掛鉤。財政部門應(yīng)按照績效評價結(jié)果安排相應(yīng)支出，項目實施機構(gòu)應(yīng)按照項目合同約定及時支付。使用者付費項目，項目公司（社會資本）獲得的項目收益應(yīng)與當(dāng)年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果掛鉤。績效評價結(jié)果優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的，項目實施機構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項目合同約定的獎勵條款。績效評價結(jié)果未達到約定標(biāo)準(zhǔn)的，項目實施機構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項目合同約定的違約條款，可通過設(shè)置影響項目收益的違約金、項目展期限制或影響調(diào)價機制等方式實現(xiàn)。績效評價結(jié)果可作為項目期滿合同是否展期的考量因素”（第二十二條第一款）。除了按照效付費以外PPP項目績效評價結(jié)果也是落實整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)。
《指引》形成了PPP績效管理的基本框架，是一張“總藍圖”。關(guān)于PPP項目事前績效評估、績效自評、后評價、財政再評價的具體規(guī)定還需要在實踐中進一步探索。如何在PPP績效評價中協(xié)調(diào)好政府投資項目后評價與《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)（2020）10號）等問題還需要進一步深入探討。反映PPP核心特征的物有所值和按效付費評價標(biāo)準(zhǔn)和實施細(xì)則還有待進一步完善。
