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當政府向企業靠攏，政府投資有何變化？

2020-04-08 來源：楊曉懌 PPP知乎作者：楊曉懌

自全面深化改革后，政府改革一直在持續釋放紅利。

其中對我們影響最大的，是我們的政府體制正在不斷的向現代企業制度靠攏。這一系列舉措，對我國的經濟影響是極其深遠的，將直接影響每年十萬億規模的財政資金流向。

現代社會與經濟密不可分，這使得我們對政府的需求產生了巨大的變化；財政資金在經濟運行中的重要性不斷提高，也使財政與經濟體系的接軌有了迫切的需求。在此背景之下，我們的政府制度出現了一系列的改革，將部分現代企業制度、市場制度與政府、財政體系相結合，以提高政府運作效率、提高財政調節經濟的作用。

基于理念的變化，我國開啟了一系列改革：

第一，改變了政府的職能定位，借鑒了企業有限責任的理念。

自全面深化改革后，我們就確定了一個理念，要讓市場起到配置資源的作用；與此相對的，政府要減少對微觀事務的干預，當好管理者、執法者、監督者。此后，政府推出了“權責清單”制度，借鑒現代企業的“有限責任”理念，把政府的權利與義務做了約束。

此后，地方政府越來越像一個“企業總部”，他們所要做的是盤活資源、全盤發展；而非執著于某一板塊。專業的工作可以讓專業的人去干，政府只需把好關、平衡投入產出即可。

在此基礎上，政府職責范圍內的事務開始逐漸“外包”，交給企業來付諸實施；一系列市場化模式，如政府購買服務、政府和社會資本合作（PPP）模式就此登上舞臺。

正如一個大型企業集團會極大的帶動上下游產業鏈共同發展一樣，自2013年后，越來越多的地方企業與地方政府間的聯系日漸緊密；這也是地方政府日漸“企業化”、“集團化”的明證。而地方政府、地方財政、地方國資在地方經濟中的位置也日漸重要；如何發揮政府帶動投資、地方產業發展的作用成為了新的課題。

因此，越來越多的地方政府開始通過設立開發區、產業基金的模式來扶持地方經濟與企業的發展；也通過國有資本改革來改善地方國資在經濟運行的作用。還有一些地方政府，已經開始積極布局資本市場、吸納專業人士到地方政府就業；與此相對的，政府企業化程度越高的，越是能交出一份亮眼的發展成績單。

第二，改變了政府會計制度，與現代經濟體系相適應。

在許多政府事務不斷市場化的同時，財政支出與市場化模式間的差異不斷顯現；這使得市場化模式出現了未曾設想的后遺癥——增加潛在的地方債務。

這是因為政府會計體系仍然使用“收付實現制”，即安排預算時才考慮每年度的支出，無法體現未來數年累計的支出責任；而企業會計制度以“權責發生制”為主，即產生支付義務時就需計入負債。因此，過去的政府會計制度已無法滿足改革后的政府需求，既無法反映政府長期的資金壓力，也無法與如今政府職能相適應。

因此，中央在2018年對政府會計制度進行改革，將政府會計制度也更改為“權責發生制”。新的政府會計制度已在2019年開始實施，能夠更好的衡量政府在中長期的支出壓力，為各類市場化模式的推廣、規范實施打好了基礎。

在政府會計制度改革后，不僅確認支出責任的時間點發生了變化，更重要的是參照企業建立了資產負債表制度。現代企業是以資產負債表為核心的，通過許多優秀上市公司發布的財務報告，我們不難發現，一些企業雖然負債金額大，是年度收入的數倍，但資產負債率并不高，企業運轉狀況也頗為健康。但是，在政府會計制度改革之前，我們的地方財政只計收入、支出、負債，并不考慮資產狀況。這使得許多地方財政的真實壓力并無法顯現，也無法衡量政府支出的效率。

隨著一系列改革的逐漸落地，自2019年1月1日起，地方政府全面開始編制資產負債表，未來將隨著每年度的政府決算向社會公布。在地方政府“亮家底”后，我們可以用更科學的方法去評估地方政府的債務水平，也可以通過每年度的資產負債表對地方發展作出更科學的考評。

與此相對的，財政部也正在建立財政資金績效管理體系；通過提高財政資金的使用效率，與新的地方政府會計體系、地方政府運作模式相銜接，不斷的改善地方政府內部效率，促使地方政府為地方發展作出更大的貢獻。

第三，推出了《政府投資條例》，改變了政府支出的模式。

昨日，國家發改委公布了《關于規范中央預算內投資資金安排方式及項目管理的通知》（發改投資規〔2020〕518號）。這是應對去年發布的《政府投資條例》、對中央預算資金安排方式所作出的修訂，也極大的改變了政府支出的模式。

在政府職能定位、政府會計制度改革之前，政府投資側重于“支出”，即通過有限的財政資金來支持地方經濟發展與社會建設。但是，我國是發展中國家，同時地域遼闊、人口規模龐大；加上政府需要適度超前投資，這給地方財政造成了很大的壓力，也是形成地方債務的問題根源。

在政府不斷“企業化”后，這個問題同樣得到了解決；如果把財政資金從“支出”化為“投資”，不但能夠把負債轉為資產，還為撬動社會投資帶來了可能。

2019年《政府投資條例》發布，與時俱進的將政府支出模式進行的優化，允許采用直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等多種方式進行，且可以根據具體需要組合使用。這意味著政府投資基建的模式將與過去完全不同。

首先，政府投資將不會再度提高地方債務率。

在政府會計制度修訂后，政府投資公益性項目將使資產與負債科目同時增加，而不再是單純的推高地方債務率。這使得在合規的操作模式下，新一輪基建并不會再度增加地方債務負擔，加大政府投資力度仍然有一定的空間。

近兩年大規模發行的地方專項債實質上也是同樣的邏輯，雖然專項債發行規模很大，專項債“項目資金自平衡”就意味著并不會對地方財政造成額外的壓力。正如企業一樣，地方政府投資基建的本質是“投資”，而非“純支出”；只要長期經濟賬能夠平衡，適度超前投資是合理的。

其次，政府投資可以充分撬動社會資金參與。

隨著改革的推進，政府資金的定位也發生了改變；政府資金轉變為撬動社會投資的“杠桿”。如今，我們開始推行市場化模式實施基建項目；這些市場化模式均以現代企業為平臺、以項目法人的方式來實施。這意味著政府是項目的投資人，按照持股比例投入對應的資本金即可；其他社會資本可以通過入股的方式共同參與項目，并按照對應的模式享受回報、收回投資。

這意味政府投資可撬動的社會資本規模成倍增長，許多收益率較低的基建項目都在政府資金的撬動下得以開工建設；在市場化模式下，既可以引導社會資金流向當前最亟需的領域，也為社會資金提供了一條長期、穩定的投資渠道。

最后，政府資金可以更靈活的支持新興領域。

在新基建等科技領域，我們應當尊重市場基礎，政府減少對行業的干預。但如何支持這些新興行業成長，又如何培育新動能一直是個難題。在政府思維轉變為企業思維時，這個問題就逐漸迎刃而解：財政資金可以基于績效為企業提供獎勵補貼、貸款貼息；也可以設立政府投資基建，以更市場化的模式來支持行業發展。

以投資替代補助，不僅可以降低政府對行業的干擾，也是提高政府資金使用效率的最佳舉措。

我們可以看到，在這一系列的改革后，政府制度與企業越來越相似，這是我們政府運作效率提高的明證，也是讓政府投資與經濟需求相適應的最佳舉措。

同時，這也證明地方政府在經濟中的重要性日漸提高，如何讓地方財政與地方經濟相互促進，將是“十四五”期間最重要的課題。