文｜趙晉平

2020年6月1日，《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）正式發(fā)布。這是自習(xí)近平總書記“4·13”講話發(fā)表以來，我國全面深化改革開放、加快更高水平開放門戶建設(shè)取得的又一個重大進展，充分彰顯了中國對標(biāo)國際先進規(guī)則和經(jīng)驗、用主動擴大開放的實際行動引領(lǐng)經(jīng)濟全球化持續(xù)發(fā)展的堅強決心，對于分階段逐步推進海南自貿(mào)港制度和政策體系建設(shè)，具有十分重要的意義。

｜習(xí)近平總書記重要批示為海南自貿(mào)港建設(shè)指明了方向

習(xí)近平總書記關(guān)于海南自由貿(mào)易港建設(shè)的重要批示，具有以下四個方面的指導(dǎo)意義。一是指出了海南自貿(mào)港建設(shè)的戰(zhàn)略意義。建設(shè)海南自貿(mào)港是黨中央著眼于國內(nèi)國際兩個大局、為推動中國特色社會主義創(chuàng)新發(fā)展作出的一個重大戰(zhàn)略決策，是我國新時代改革開放進程中的一件大事。因此，海南自貿(mào)港建設(shè)事關(guān)國家戰(zhàn)略，維系全球發(fā)展環(huán)境，具有長期深遠影響，必須以舉國體制大力推進，需要加強國際合作匯集高端要素資源，更要立足長遠夯實基礎(chǔ)。二是揭示了中國特色自由貿(mào)易港的深刻內(nèi)涵。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持中國特色社會主義道路，對接國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，促進生產(chǎn)要素自由便利流動，高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)自由貿(mào)易港。這些都是海南自貿(mào)港的本質(zhì)特征，必須在海南自貿(mào)港建設(shè)全過程得到全面和深入體現(xiàn)。三是強調(diào)了制度集成創(chuàng)新的重要性，即要把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置，解放思想、大膽創(chuàng)新，成熟一項推出一項，行穩(wěn)致遠，久久為功。四是明確了對中央部門和海南省的工作要求，海南省要認真貫徹黨中央決策部署，把準(zhǔn)方向、敢于擔(dān)當(dāng)、主動作為，抓緊落實政策早期安排，以釘釘子精神夯實自由貿(mào)易港建設(shè)基礎(chǔ)。中央和國家有關(guān)部門要從大局出發(fā)，支持海南大膽改革創(chuàng)新，推動海南自由貿(mào)易港建設(shè)不斷取得新成效。總的來看，重要批示為我們?nèi)媛鋵崱犊傮w方案》的各項建設(shè)任務(wù)指明了方向、提供了根本遵循。

值得注意的是，習(xí)近平總書記強調(diào)要把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置，充分說明了制度集成創(chuàng)新的關(guān)鍵作用。我們應(yīng)當(dāng)從三個層面認識這一點。首先，海南自貿(mào)港實行高水平開放，不僅僅是商品、服務(wù)、資金、人才、運輸、數(shù)據(jù)等要素流動層面的開放，而是要實行更高層次的規(guī)則和制度性開放，要通過制度建設(shè)為高水平開放提供堅實基礎(chǔ)和保障。其次，海南自貿(mào)港實行高水平開放，不僅僅要建立領(lǐng)先于國內(nèi)的開放型經(jīng)濟新體制，而是要達到在全球具有較強影響力、躋身于世界開放型經(jīng)濟的前沿。這就要求建設(shè)海南自貿(mào)港必須在堅持中國特色的同時，對標(biāo)國際先進規(guī)則， 按照全球最高水平開放形態(tài)建立自貿(mào)港制度政策體系，沒有在已有經(jīng)驗基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新是無法實現(xiàn)這一目標(biāo)的。再次，海南自貿(mào)港實行高水平開放，不僅涉及市場和生產(chǎn)要素流動準(zhǔn)入開放的制度創(chuàng)新，即“邊境上”制度創(chuàng)新，而且會涉及準(zhǔn)入后、也就是“邊境后”的各項制度和政策，要實現(xiàn)全方位、深層次的開放創(chuàng)新，打造全球一流的市場化、國際化、法治化、便利化營商環(huán)境。因此，形成適應(yīng)高水平開放需要的經(jīng)濟與社會各項制度集成創(chuàng)新，將事關(guān)海南自貿(mào)港建設(shè)和發(fā)展的全局。

｜當(dāng)前形勢下發(fā)布《總體方案》是向全球釋放積極信號

習(xí)近平總書記在關(guān)于海南自貿(mào)港的重要批示中指出：對接國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，促進生產(chǎn)要素自由便利流動，高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)自由貿(mào)易港。《總體方案》對建立以貿(mào)易投資自由化便利化為重點的商品、服務(wù)、人員、資金、運輸自由便利、數(shù)據(jù)安全有序流動的自貿(mào)港政策制度體系，做出了明確部署。這說明海南自貿(mào)港將要實行的是更高水平開放政策，充分釋放了中國用高水平高標(biāo)準(zhǔn)開放的實際行動引領(lǐng)經(jīng)濟全球化發(fā)展的積極信號。這在當(dāng)前全球經(jīng)濟因疫情沖擊面臨嚴重衰退風(fēng)險、美國大搞單邊主義和貿(mào)易保護主義、經(jīng)濟全球化逆流洶涌的背景下，具有十分重大的積極意義。

《總體方案》是推進海南自貿(mào)港建設(shè)的綱領(lǐng)性文件和行動指南，給出了自貿(mào)港建設(shè)的時間表和路線圖，明確了總體方向和實施步驟。全面落實總體方案提出的各項要求，將為海南帶來千載難逢的重大機遇，有利于海南自貿(mào)港實現(xiàn)打造一流營商環(huán)境、促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和躋身全球領(lǐng)先開放型經(jīng)濟前沿的宏偉目標(biāo)。

｜充分認識海南自貿(mào)港建設(shè)的有利條件和存在不足

首先，和國內(nèi)沿海開放型經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)相比，海南建設(shè)自貿(mào)港的有利條件主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是作為我國第二大離島，相對獨立的地理單元有利于建立物理隔離的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，在實現(xiàn)島內(nèi)大多數(shù)進口商品免征關(guān)稅、進口環(huán)節(jié)稅等高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資自由化便利化政策的同時，保障對跨島跨境貨物、人員流動的有效監(jiān)管。這首先是建設(shè)自貿(mào)港的必要條件之一。二是海南具有優(yōu)美自然生態(tài)環(huán)境和獨特?zé)釒夂颍?適宜發(fā)展旅游以及醫(yī)療健康、教育、科研、體育、文化、電信等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，航天、深海、農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源研發(fā)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。以這些產(chǎn)業(yè)為重點的發(fā)展定位，有利于形成與我國東部沿海城市以發(fā)展加工制造、跨境貨物貿(mào)易和投資為重點的開放型經(jīng)濟模式形成合理分工，實行差異化和互補聯(lián)動發(fā)展戰(zhàn)略。三是按照國際經(jīng)驗，自貿(mào)港往往是港城融合型的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，多年來海南推進多規(guī)合一改革取得較大進展，全島同城化、全省一體化格局基本形成，有利于發(fā)展具有綜合性、港城融合和產(chǎn)城融合型特殊經(jīng)濟功能區(qū)。四是海南在全域型經(jīng)濟特區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)方面取得積極進展、積累了豐富經(jīng)驗，為更高水平開放形態(tài)建設(shè)打下了堅實基礎(chǔ)。五是面向太平洋和印度洋的地緣優(yōu)勢明顯，和周邊國家之間地緣相近、文化相通，有利于和東盟及其周邊各國之間建立緊密的經(jīng)濟關(guān)系，為我國企業(yè)日趨擴大的南向貿(mào)易投資布局提供資源整合平臺和服務(wù)保障支撐。

與中國香港、新加坡等國際知名自貿(mào)港相比，海南自貿(mào)港具有兩大突出優(yōu)勢。首先，海南和具有全球最大市場和較強成長力的中國內(nèi)地之間，將長期保持緊密經(jīng)濟聯(lián)系，經(jīng)濟腹地十分廣闊，受中國經(jīng)濟發(fā)展輻射帶動成效顯著，服務(wù)于內(nèi)地發(fā)展的開放門戶作用也將日趨凸顯。其次，海南島擁有3.54萬平方公里的國土面積和200萬平方公里以上的海洋面積，超過中國香港、新加坡的30倍以上，產(chǎn)業(yè)布局預(yù)留空間大、規(guī)模優(yōu)勢顯著。

當(dāng)然，海南的經(jīng)濟發(fā)展水平、開放度、產(chǎn)業(yè)競爭力、創(chuàng)新能力、金融產(chǎn)業(yè)實力、營商環(huán)境建設(shè)等方面和中國香港、新加坡相比目前還存在較大差距，為此，海南自貿(mào)港建設(shè)一是要很好地學(xué)習(xí)借鑒中國香港、新加坡自貿(mào)港建設(shè)的成功經(jīng)驗；二是要加強和中國香港、新加坡之間的全方位深度合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補；三是充分吸收中國香港、新加坡的資本、人才等生產(chǎn)要素進入海南，并創(chuàng)造有利于兩地企業(yè)、居民來海南投資興業(yè)的良好環(huán)境；四是充分發(fā)揮獨特的地緣和規(guī)模優(yōu)勢、低成本優(yōu)勢，打造一流營商環(huán)境，吸引全球要素聚集，增強與中國香港、新加坡經(jīng)濟的融合能力。

｜海南自貿(mào)港的制度設(shè)計存在五大突出特點

從《總體方案》可以看出，海南自貿(mào)港在制度設(shè)計方面取得了許多新突破，其中最值得關(guān)注的特點主要有以下五個方面：

一是自貿(mào)港實施范圍覆蓋全島，將成為全球最大自貿(mào)港。建立覆蓋全島的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，實行全域“一線放開、二線管住”的海關(guān)制度和政策，有利于在島內(nèi)實行高水平貿(mào)易投資自由化便利化制度的同時，便于加強商品、資金、人員等跨境跨島流動的有效監(jiān)管。

二是建立和完善以貿(mào)易和投資自由化便利化為重點，絕大多數(shù)商品、服務(wù)、投資、人員、資金、運輸進出自由便利，數(shù)據(jù)跨境安全有序流動的制度與政策體系，開放水平大幅度提升，有利于實現(xiàn)將海南打造成為我國開放型經(jīng)濟新高地、全面建成具有較強國際影響力的高水平自由貿(mào)易港建設(shè)目標(biāo)。

三是在建立和完善稅收法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，依法逐步實現(xiàn)“零關(guān)稅、簡稅制、低稅率”型特殊稅收制度，除對進口商品實行零關(guān)稅和免征進口環(huán)節(jié)稅的政策之外，企業(yè)所得稅和個人所得稅等相關(guān)稅種稅率均應(yīng)低于國內(nèi)、國外許多地區(qū)現(xiàn)有水平，還要逐步合并和減少其他稅種，這將有利于提升海南自貿(mào)港參與國際合作競爭優(yōu)勢、吸引全球高端要素資源聚集。

四是在特殊經(jīng)濟功能區(qū)法治化建設(shè)方面取得新突破。海南自貿(mào)港未來將實行以國家頒布實施“海南自由貿(mào)易港法”為基礎(chǔ)、海南經(jīng)濟特區(qū)立法的地方性法規(guī)和多元化商事糾紛解決機制為重要組成部分的法治體系，為自貿(mào)港的特殊經(jīng)濟功能提供法律依據(jù)和強有力的法制保障，有利于實現(xiàn)高水平市場化、國際化、法治化營商環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)。

五是對海南自貿(mào)港建設(shè)初期的早期安排作出了明確部署，即在全島海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)形成之前、自貿(mào)港制度和政策體系尚未完全建成階段，用負面清單和正面清單相結(jié)合的方式，先行實施部分自貿(mào)港政策，為探索推進自貿(mào)港制度建設(shè)路徑和加強風(fēng)險防控工作積累經(jīng)驗，讓企業(yè)和消費者個人盡早分享自貿(mào)港建設(shè)的成果。

｜海南自貿(mào)港將實施具有較強國際合作競爭優(yōu)勢的稅收制度

海南自貿(mào)港的稅收制度將明顯區(qū)別于國內(nèi)現(xiàn)有的稅收制度，具有較強的國際競爭優(yōu)勢。總體來看，未來的海南自貿(mào)港稅收制度建設(shè)將必須基于滿足海南基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共服務(wù)事業(yè)投入的財力需求、具有一定的國際競爭優(yōu)勢、營商環(huán)境達到一流水平等三個方面的要求，按照“零關(guān)稅、簡稅制、低稅率” 的方向逐步推進。

具體來看，零關(guān)稅是自貿(mào)港的本質(zhì)特征，在具備海關(guān)監(jiān)管條件下全島實行零關(guān)稅制度，島內(nèi)貨物進口商品將免關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)稅；企業(yè)所得稅和個人所得稅稅率均低于國內(nèi)現(xiàn)有稅率水平；停止征收或合并其他部分稅種等。其中企業(yè)所得稅15%的稅率， 略低于香港地區(qū)的16.5%和新加坡的17%；15%為上限的個人所得稅征稅水平，也低于許多國家和地區(qū)。其他稅率也將達到與其他自貿(mào)港接近的水平。這些稅制安排在提升海南對各類企業(yè)的吸引力方面將產(chǎn)生重要影響，也會大大降低島內(nèi)企業(yè)、居民的稅負水平。

需要指出的是，在海南自貿(mào)港建設(shè)啟動之后的相當(dāng)長一段時期內(nèi)，作為對海南自貿(mào)港建設(shè)的重要保障措施之一，國家將繼續(xù)為海南基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)建設(shè)和改善民生提供必要的財力支持。這說明即便在低稅率的條件下，經(jīng)濟規(guī)模擴大帶來的稅收增長效應(yīng)和國家的一定財力支持等因素相疊加，將對保障海南的必要財力支出發(fā)揮積極作用。

｜建立高效完備的風(fēng)險防控體系，為高水平開放提供有力保障

隨著對外開放力度不斷加大，各種外來風(fēng)險也可能明顯增加。一是可能出現(xiàn)的國家安全風(fēng)險，如外來政治勢力、恐怖分子的干擾和破壞；二是公共衛(wèi)生安全風(fēng)險，如傳染病和疫情傳播、有損人民身體健康的食品等其他商品流入等；三是利用金融開放條件大搞洗錢、投機和輸入型金融風(fēng)險；四是生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險，如有害生物侵襲、危險病菌、污染氣體、固體廢物輸入等；五是經(jīng)濟活動方面可能出現(xiàn)的走私、偷逃稅以及不正當(dāng)競爭、市場壟斷、產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈中斷等重大風(fēng)險；六是信息安全風(fēng)險，如有悖公序良俗、危及意識形態(tài)和國家輿情安全的信息流入風(fēng)險也會有所增加。

做好風(fēng)險防控是擴大開放的必要條件和基礎(chǔ)保障，《總體方案》因此強調(diào)要把風(fēng)險防控體系建設(shè)作為自貿(mào)港政策制度建設(shè)的重要組成部分，并將常態(tài)化的風(fēng)險防范放在事中事后監(jiān)管的重要位置。首先是提高風(fēng)險意識；二是加強安全監(jiān)管與應(yīng)急處置；三是充分運用大數(shù)據(jù)、人工智能和信息化監(jiān)管手段，確保監(jiān)管體系高效、安全和完備；四是對數(shù)據(jù)信息安全風(fēng)險可通過建立信息流動的“電子圍網(wǎng)”，實行“一線有序放開，二線安全管住”的監(jiān)管模式，在內(nèi)地與海南信息傳輸通道建立必要的信息安全屏障。近年來，海南在加強商品、資金、人員、信息跨境移動的大數(shù)據(jù)監(jiān)管領(lǐng)域，已經(jīng)取得了許多實際進展、積累了一定經(jīng)驗，在早期安排階段還需要通過分階段擴大開放舉措的方式，不斷進行壓力測試和調(diào)整，逐步形成對高水平開放的安全有效保障能力。

｜穩(wěn)步實現(xiàn)自貿(mào)港“建制度”和“全運行”的階段性目標(biāo)

把海南建成具有較強全球影響力和世界領(lǐng)先開放型經(jīng)濟水平的自由貿(mào)易港，并不是短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)的，需要作出較長期的不懈努力?！犊傮w方案》給出了明確的時間表和階段性目標(biāo)：

一是到2025年，自貿(mào)港制度初步建立，營商環(huán)境達到國內(nèi)一流水平。為了實現(xiàn)這一階段性目標(biāo)，這一時期的工作主要集中在落實海南自由貿(mào)易港《總體方案》的制度建設(shè)任務(wù)、擴大和拓展自貿(mào)港政策早期安排實施的范圍和力度、開展全域型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)基礎(chǔ)性建設(shè)、完成“海南自由貿(mào)易港法”立法和地方性法規(guī)的頒布實施、建立多元化的商事糾紛解決機制等。這一時期要防止的主要是《總體方案》落實工作不到位的問題。由于總體方案中的許多改革任務(wù)是中央事權(quán)，調(diào)法和調(diào)規(guī)工作任務(wù)繁重，可能明顯拖延重要舉措落地實施的時間，制約自貿(mào)港建設(shè)如期推進。因此，中央部門和海南省協(xié)同聯(lián)動，切實按照中央確定的自貿(mào)港建設(shè)路線圖和時間表落實各項制度集成創(chuàng)新舉措，是確保自貿(mào)港建設(shè)順利推進的關(guān)鍵。

二是到2035年，自貿(mào)港的制度體系和運作模式更加成熟，營商環(huán)境達到國內(nèi)一流。這一時期要推進海南全島封關(guān)后的全面運行，依據(jù)“海南自由貿(mào)易港法”，以海南全域型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)為依托，全面實行以貿(mào)易和投資自由化為重點，商品、服務(wù)、投資、資金、運輸、人員等流動自由便利，數(shù)據(jù)安全有序流動的自貿(mào)港制度和政策。這一時期尤其需要注意可能出現(xiàn)的運行問題和各種風(fēng)險，不斷提升糾錯和風(fēng)險識別與防控能力，強化常態(tài)化事中事后監(jiān)管和危機應(yīng)對制度是關(guān)鍵。

作者系國研智庫首席經(jīng)濟學(xué)家、國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部原部長、海南省開放型經(jīng)濟研究院名譽院長

文章來源：《中國發(fā)展觀察》雜志2020年第11期，原題為《實現(xiàn)更高水平開放的行動指南——〈 海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉簡析》