上周，中央公布了修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱條例），并將于2020年10月1日起施行。其中第二條明確提到，縣級(jí)以上地方政府的派出機(jī)關(guān)根據(jù)本級(jí)政府授權(quán)進(jìn)行預(yù)算管理活動(dòng)，不作為一級(jí)預(yù)算，其收支納入本級(jí)預(yù)算。
這一條顯然針對(duì)的是大量以市、區(qū)、縣派出機(jī)構(gòu)為名、建立獨(dú)立財(cái)政的各類園區(qū)所設(shè)；未來《條例》生效后，除非轉(zhuǎn)變成真正的行政區(qū)，否則各類園區(qū)都不再擁有獨(dú)立財(cái)政，而是納入上級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理。此舉對(duì)園區(qū)發(fā)展的影響將是深遠(yuǎn)的，體現(xiàn)在以下方面：
由于地級(jí)市設(shè)立的園區(qū)通常屬于副市級(jí)單位，屬于縣級(jí)以上政府、并擁有獨(dú)立財(cái)政，因此在實(shí)際操作中往往認(rèn)為和市轄區(qū)和縣平級(jí)，可以申報(bào)地方專項(xiàng)債券、也可以通過本級(jí)財(cái)政的一般公共預(yù)算額度來運(yùn)作PPP項(xiàng)目。
而在十月后，由于獨(dú)立財(cái)政權(quán)限不再，園區(qū)不再可以自主決策PPP項(xiàng)目、債券發(fā)行也須通過市財(cái)政進(jìn)行申報(bào)。雖然未來許多園區(qū)、新區(qū)還將存在事實(shí)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的情況，但是從操作路徑和權(quán)限上來看，將比過去有所下降，需要更多的依賴所屬政府的決策和分配。
管委會(huì)將更依賴園區(qū)平臺(tái)
從財(cái)政管理的角度上來說，《條例》的實(shí)施有助于進(jìn)一步規(guī)范地方財(cái)政，減少潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素。但是，從實(shí)際情況來看，絕大部分園區(qū)還將持續(xù)進(jìn)行獨(dú)立、滾動(dòng)發(fā)行與運(yùn)作；失去獨(dú)立財(cái)政后，由于申報(bào)債券和PPP模式都需要上級(jí)政府決策，稅收、土地收入也須依賴市級(jí)財(cái)政的再分配，在財(cái)力使用不便的情況下，最直接的表現(xiàn)將是管委會(huì)更為依賴園區(qū)平臺(tái)。
在近幾年財(cái)政持續(xù)緊張的狀況下，許多地市財(cái)政持續(xù)緊張，能夠靈活動(dòng)用的資金實(shí)在不多。當(dāng)園區(qū)財(cái)政并入市本級(jí)后，市政府的可用財(cái)政得到了改善；但能有多少財(cái)力與資源再次分配到園區(qū)，將存在一定的不確定性。
因此，相比不確定的上級(jí)政府與財(cái)政，園區(qū)管委會(huì)將更傾向于使用自己實(shí)際控制的園區(qū)平臺(tái)公司；通過資本運(yùn)作和市場(chǎng)化投資解決財(cái)政不再獨(dú)立出現(xiàn)的資金問題。
市財(cái)政與園區(qū)的新型關(guān)系
當(dāng)園區(qū)財(cái)政不再獨(dú)立，還會(huì)出現(xiàn)一個(gè)新問題：園區(qū)平臺(tái)算哪級(jí)政府的平臺(tái)？政府與企業(yè)間的關(guān)系又將如何確立？因此，《條例》實(shí)施后園區(qū)的當(dāng)務(wù)之急就在于，如何讓園區(qū)平臺(tái)與市財(cái)政構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定的新型政企關(guān)系，確保園區(qū)與平臺(tái)的穩(wěn)定發(fā)展。
為了便于平臺(tái)融資，許多園區(qū)都通過各種各種的方式將園區(qū)的一般公共預(yù)算收入、土地出讓收入支付至園區(qū)平臺(tái)，用于充實(shí)平臺(tái)現(xiàn)金流和資本運(yùn)作；當(dāng)園區(qū)財(cái)政不再獨(dú)立后，這一操作路徑不再行得通，必須建立新的方式。對(duì)此，可能有以下幾種方式出現(xiàn)：
第一，市財(cái)政將園區(qū)收入返還至園區(qū)平臺(tái)。即將園區(qū)平臺(tái)作為新的隱形“獨(dú)立財(cái)政”，依然保持較高的獨(dú)立性。
第二，市財(cái)政每年給予園區(qū)固定金額的支持。即“雄安模式”，為園區(qū)發(fā)展提供一定的支撐。
第三，通過ABO、特許經(jīng)營(yíng)建立政企合作關(guān)系。如果平臺(tái)已經(jīng)摘帽，那么通過合同的形式確立平臺(tái)在園區(qū)開發(fā)的權(quán)限與任務(wù)也是不錯(cuò)的選擇，可以幫助解決園區(qū)的身份問題。
多園區(qū)城市的抉擇與困境
對(duì)一些財(cái)力相對(duì)較弱的園區(qū)來說，撤銷獨(dú)立財(cái)政未必是件壞事，或許還能得到市級(jí)財(cái)政更大的支持。但對(duì)擁有多個(gè)園區(qū)的地區(qū)來說，則會(huì)形成新的問題與困境：當(dāng)園區(qū)依賴上級(jí)財(cái)政分配，那么市財(cái)政如何平衡多個(gè)園區(qū)的發(fā)展？
因此，《條例》的發(fā)布帶來了新的契機(jī)，或許撤銷財(cái)政是地區(qū)內(nèi)園區(qū)進(jìn)行合并、重組的一個(gè)機(jī)會(huì)：正如融資平臺(tái)在越做越多后走向了兼并重組一樣，在失去財(cái)權(quán)、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈后，或許地區(qū)內(nèi)的園區(qū)也將走向合并，至少是股權(quán)關(guān)系上的合并。通過合并來做大園區(qū)的資產(chǎn)規(guī)模和內(nèi)部經(jīng)濟(jì)質(zhì)量，促進(jìn)園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，避免地區(qū)內(nèi)部的內(nèi)耗式競(jìng)爭(zhēng)與風(fēng)險(xiǎn)。
結(jié)語
從本次《條例》的發(fā)布中，我們可以看到財(cái)政改革的趨勢(shì)是不斷精細(xì)化管理、維持地方財(cái)政穩(wěn)定性、強(qiáng)化預(yù)算編制的完整性的；園區(qū)財(cái)政這一歷史性的產(chǎn)物，就此走到了盡頭。
在“事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配”的基調(diào)下，財(cái)政不再獨(dú)立的園區(qū)管委會(huì)也將出現(xiàn)一系列的變化；擁有較強(qiáng)平臺(tái)或者新的政府支撐的管委會(huì)或許可以走上資本運(yùn)作的道路，而其他的管委會(huì)將更像一個(gè)市政府的職能部門，不再像過去那樣是個(gè)無所不包的一級(jí)政府了。
