上周，中央公布了修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（以下簡稱條例），并將于2020年10月1日起施行。其中第二條明確提到，縣級以上地方政府的派出機關(guān)根據(jù)本級政府授權(quán)進行預(yù)算管理活動，不作為一級預(yù)算，其收支納入本級預(yù)算。
這一條顯然針對的是大量以市、區(qū)、縣派出機構(gòu)為名、建立獨立財政的各類園區(qū)所設(shè)；未來《條例》生效后，除非轉(zhuǎn)變成真正的行政區(qū)，否則各類園區(qū)都不再擁有獨立財政，而是納入上級政府的財政預(yù)算進行統(tǒng)一管理。此舉對園區(qū)發(fā)展的影響將是深遠的，體現(xiàn)在以下方面：
由于地級市設(shè)立的園區(qū)通常屬于副市級單位，屬于縣級以上政府、并擁有獨立財政，因此在實際操作中往往認為和市轄區(qū)和縣平級，可以申報地方專項債券、也可以通過本級財政的一般公共預(yù)算額度來運作PPP項目。
而在十月后，由于獨立財政權(quán)限不再，園區(qū)不再可以自主決策PPP項目、債券發(fā)行也須通過市財政進行申報。雖然未來許多園區(qū)、新區(qū)還將存在事實獨立運轉(zhuǎn)的情況，但是從操作路徑和權(quán)限上來看，將比過去有所下降，需要更多的依賴所屬政府的決策和分配。
管委會將更依賴園區(qū)平臺
從財政管理的角度上來說，《條例》的實施有助于進一步規(guī)范地方財政，減少潛在的風險因素。但是，從實際情況來看，絕大部分園區(qū)還將持續(xù)進行獨立、滾動發(fā)行與運作；失去獨立財政后，由于申報債券和PPP模式都需要上級政府決策，稅收、土地收入也須依賴市級財政的再分配，在財力使用不便的情況下，最直接的表現(xiàn)將是管委會更為依賴園區(qū)平臺。
在近幾年財政持續(xù)緊張的狀況下，許多地市財政持續(xù)緊張，能夠靈活動用的資金實在不多。當園區(qū)財政并入市本級后，市政府的可用財政得到了改善；但能有多少財力與資源再次分配到園區(qū)，將存在一定的不確定性。
因此，相比不確定的上級政府與財政，園區(qū)管委會將更傾向于使用自己實際控制的園區(qū)平臺公司；通過資本運作和市場化投資解決財政不再獨立出現(xiàn)的資金問題。
市財政與園區(qū)的新型關(guān)系
當園區(qū)財政不再獨立，還會出現(xiàn)一個新問題：園區(qū)平臺算哪級政府的平臺？政府與企業(yè)間的關(guān)系又將如何確立？因此，《條例》實施后園區(qū)的當務(wù)之急就在于，如何讓園區(qū)平臺與市財政構(gòu)建一個穩(wěn)定的新型政企關(guān)系，確保園區(qū)與平臺的穩(wěn)定發(fā)展。
為了便于平臺融資，許多園區(qū)都通過各種各種的方式將園區(qū)的一般公共預(yù)算收入、土地出讓收入支付至園區(qū)平臺，用于充實平臺現(xiàn)金流和資本運作；當園區(qū)財政不再獨立后，這一操作路徑不再行得通，必須建立新的方式。對此，可能有以下幾種方式出現(xiàn)：
第一，市財政將園區(qū)收入返還至園區(qū)平臺。即將園區(qū)平臺作為新的隱形“獨立財政”，依然保持較高的獨立性。
第二，市財政每年給予園區(qū)固定金額的支持。即“雄安模式”，為園區(qū)發(fā)展提供一定的支撐。
第三，通過ABO、特許經(jīng)營建立政企合作關(guān)系。如果平臺已經(jīng)摘帽，那么通過合同的形式確立平臺在園區(qū)開發(fā)的權(quán)限與任務(wù)也是不錯的選擇，可以幫助解決園區(qū)的身份問題。
多園區(qū)城市的抉擇與困境
對一些財力相對較弱的園區(qū)來說，撤銷獨立財政未必是件壞事，或許還能得到市級財政更大的支持。但對擁有多個園區(qū)的地區(qū)來說，則會形成新的問題與困境：當園區(qū)依賴上級財政分配，那么市財政如何平衡多個園區(qū)的發(fā)展？
因此，《條例》的發(fā)布帶來了新的契機，或許撤銷財政是地區(qū)內(nèi)園區(qū)進行合并、重組的一個機會：正如融資平臺在越做越多后走向了兼并重組一樣，在失去財權(quán)、產(chǎn)業(yè)競爭激烈后，或許地區(qū)內(nèi)的園區(qū)也將走向合并，至少是股權(quán)關(guān)系上的合并。通過合并來做大園區(qū)的資產(chǎn)規(guī)模和內(nèi)部經(jīng)濟質(zhì)量，促進園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，避免地區(qū)內(nèi)部的內(nèi)耗式競爭與風險。
結(jié)語
從本次《條例》的發(fā)布中，我們可以看到財政改革的趨勢是不斷精細化管理、維持地方財政穩(wěn)定性、強化預(yù)算編制的完整性的；園區(qū)財政這一歷史性的產(chǎn)物，就此走到了盡頭。
在“事權(quán)與財權(quán)相匹配”的基調(diào)下，財政不再獨立的園區(qū)管委會也將出現(xiàn)一系列的變化；擁有較強平臺或者新的政府支撐的管委會或許可以走上資本運作的道路，而其他的管委會將更像一個市政府的職能部門，不再像過去那樣是個無所不包的一級政府了。
