中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》
從“十四五”第一年開始，各省（自治區(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到“十四五”期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。
中央財(cái)政繼續(xù)按現(xiàn)行規(guī)定統(tǒng)籌農(nóng)田水利建設(shè)資金的20%、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的30%，向糧食主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)傾斜。
必須說，這的確是件大事：
正如文件所說，
土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分。長(zhǎng)期以來，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城，有力推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。
——我們知道，在有的地方政府，土地出讓收入甚至占到了地方財(cái)力的50%以上，是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)的重要資金來源，也是地方政府融資（含專項(xiàng)債、城投債、銀行貸款）的重要還款來源。《意見》要求到“十四五”期末，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。這必將影響地方政府用于城市建設(shè)的資金來源、降低其融資能力。
注意文件里的說的“長(zhǎng)期以來，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城”，土地收入是過去支撐城市建設(shè)的主要資金來源，現(xiàn)在中央要求這一資金來源主要用于反哺農(nóng)村，這意味著過去以土地財(cái)政、土地金融支撐城市建設(shè)的模式將發(fā)生變化。
在土地財(cái)政和土地金融的邏輯下，地方政府熱衷于做大土地出讓收入，大搞城市建設(shè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)、提升土地價(jià)值。現(xiàn)在要求土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上、那么地方政府單純做大土地出讓收入的積極性可能會(huì)降低。
另外，我們知道，資金用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)效益一般，資金回報(bào)率較低，站在稅源培育的角度，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的稅種和稅收比較少，地方政府將資金投入農(nóng)村農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，將來也難以產(chǎn)生較大的稅收收入，這也將影響地方政府做大土地收入的積極性。
在這種政策背景下，地方政府要更加注重土地上能夠產(chǎn)生的稅收收入，而不僅僅是盯著土地出讓收入，地方政府將更加注重引入產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，注重土地之上的產(chǎn)業(yè)收入。
因此，在土地出讓收益新政之后，一方面，地方政府投入城市建設(shè)的資金來源將減少、建設(shè)規(guī)模可能會(huì)受到抑制，另一方面，地方政府的建設(shè)方向、投資領(lǐng)域也可能發(fā)生變化。
這也符合中央限制房地產(chǎn)、提高投資有效性的政策導(dǎo)向。
《意見》要求：
——我們知道，專項(xiàng)債券是以項(xiàng)目產(chǎn)生的政府性基金（主要是土地出讓收入）和專項(xiàng)收入為還款來源的。現(xiàn)在，中央要求土地出讓收益的50%（或土地出讓收入的10%）用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，嚴(yán)禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來源發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券。并且，各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府每年要向黨中央、國(guó)務(wù)院專題報(bào)告此情況。這樣的背景之下，各省財(cái)政廳在審核專項(xiàng)債項(xiàng)目、分配額度時(shí)，也必將加強(qiáng)這方面的審核。
同時(shí)，銀行在審批貸款的時(shí)候，在審核地方政府可實(shí)際用于城市建設(shè)的財(cái)力的時(shí)候，也會(huì)考慮這一因素而進(jìn)行核減。
外地投資商在投資于、乃至于墊資于地方政府的基建和土地、片區(qū)項(xiàng)目時(shí)，也必須納入這一因素考慮地塊的實(shí)際可用于工程支付的土地出讓收入。在考慮項(xiàng)目的利潤(rùn)的時(shí)候，也必須考慮這一因素。畢竟土地收益的50%將用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，地塊的留存的收益就減少了。
對(duì)于土地出讓收入返還模式和土地收益分成模式，除了要考慮其合規(guī)性，新政后還必須更加重視其收益性。
《意見》要求：
——也就是說，50%土地收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村是對(duì)一個(gè)省的整體要求，省內(nèi)可對(duì)所轄市、縣設(shè)定差異化計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)意見精神，對(duì)于土地出讓收入高、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入需求小的省內(nèi)中心城市，可根據(jù)實(shí)際需要調(diào)整比例。這樣，省會(huì)城市受影響較小，仍有財(cái)力投入城市建設(shè)，相應(yīng)其他城市可投入城建的資金將進(jìn)一步減少，這有可能使得目前“一省一城、省會(huì)獨(dú)大”的局面更加明顯。
《意見》強(qiáng)調(diào)：
——這使得地方政府各種土地開發(fā)的“打包”方式、帶條件方式、整體開發(fā)模式受到影響，“凈地”乃至“熟地”出讓的要求會(huì)更加嚴(yán)格。從而影響地方政府的土地、片區(qū)開發(fā)模式。
土地收益應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入其實(shí)也不算新的規(guī)定，但這次要求很嚴(yán)格和明確。實(shí)習(xí)“雙線控制”：土地收益的50%或土地收入的10%，要求：
并且，要求各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府每年向黨中央、國(guó)務(wù)院報(bào)告情況。
各級(jí)政府、各相關(guān)企業(yè)、各金融機(jī)構(gòu)對(duì)此必須高度重視。
