一、 國有土地出讓收入制度政策脈絡(luò)
國有土地使用權(quán)出讓收入又稱為土地出讓金，是指各級政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)而獲取的全部土地價款。土地出讓收入也是土地財政的核心概念。我國國有土地長期實行無償?shù)男姓潛苤贫龋S著市場經(jīng)濟體制逐步建立完善和改革開放深入推進，中央和地方開始逐步推進土地使用制度改革。從國有土地出讓收入制度歷史沿革的視角分析，國有土地出讓收入制度的變遷主要經(jīng)歷了以下三個階段：
階段一：改革開放初期，主要用于土地開發(fā)和城市建設(shè)（1987-1996）
之后相繼出臺《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》、《劃撥用地目錄》和《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。政府一系列政策文件推動土地資源市場化配置，我國國有土地出讓制度逐步形成和完善。
階段二：市場經(jīng)濟體制逐步建立和完善，土地出讓收入使用范圍逐步擴大（1997-2006）
階段三：深化土地制度改革，國有土地出讓收入制度走向規(guī)范化、制度化（2007至今）
（一）明確土地出讓收入使用范圍。主要包括：征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出等五項。
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（二）明確土地出讓收入使用重點領(lǐng)域。重點向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，要重點用于農(nóng)村飲水、沼氣、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。
（一）提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例
《意見》要求“各省（自治區(qū)、直轄市）可結(jié)合本地實際，從以下兩種方式中選擇一種組織實施：一是按照當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；二是按照當(dāng)年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達到10%以上計提”；“各省（自治區(qū)、直轄市）可對所轄市、縣設(shè)定差異化計提標(biāo)準(zhǔn)，但全省（自治區(qū)、直轄市）總體上要實現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例逐步達到50%以上的目標(biāo)要求。”
相較于之前土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的規(guī)定，《意見》不僅提高了計提比例，也對計提規(guī)則做了修改。財政部、國土資源部關(guān)于印發(fā)《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金使用管理辦法》的通知》（財建[2004]174號）規(guī)定：“土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例,由各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府根據(jù)不同情況,按各市(地、州、盟)、縣(市、旗)不低于土地出讓平均純收益的15%確定”；《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（2011年中央一號文件）規(guī)定：“從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，充分發(fā)揮新增建設(shè)用地土地有償使用費等土地整治資金的綜合效益。” 《關(guān)于從土地出讓收益中計提教育資金有關(guān)事項的通知》（財綜〔2011〕62號）規(guī)定：從土地出讓收益中按照10%的比例計提的教育資金，“從土地出讓收益中計提的教育資金，實行專款專用，重點用于農(nóng)村（含縣鎮(zhèn)，下同）學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中階段（以下簡稱農(nóng)村基礎(chǔ)教育）學(xué)校的校舍建設(shè)和維修改造、教學(xué)設(shè)備購置等項目支出，具體包括前期工作費、工程施工費、設(shè)備購置費、竣工驗收費、項目管理費和不可預(yù)見的費用等。”可見，上述過往規(guī)定中農(nóng)業(yè)土地開發(fā)費用、農(nóng)田水利建設(shè)費用和農(nóng)村基礎(chǔ)教育費用計提比例總計35%，且是以土地出讓收益為標(biāo)準(zhǔn)。
《意見》要求各省（自治區(qū)、直轄市）總體上要實現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例逐步達到50%以上的目標(biāo)要求，比現(xiàn)行政策提高15個百分點；且設(shè)立了8%的地方政府土地出讓收入要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的最低標(biāo)準(zhǔn)。土地出讓收益是土地出讓收入扣除征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出等成本性支出后的收益。相對于過去政策以土地出讓收益作為基數(shù)，《意見》以土地出讓收入為基數(shù)設(shè)定分配比例能夠擠出一部分政府土地出讓成本的水分，保證了分配的可靠性。
（二）土地出讓收入分配模式將漸進式推進
社會資本新投向——解析農(nóng)業(yè)農(nóng)村區(qū)域開發(fā)模式
王瑤 侯鑫 王嘉祿，公眾號：中建一局投資運營公司法律合規(guī)部社會資本投資新方向 ——解析農(nóng)業(yè)農(nóng)村區(qū)域開發(fā)模式
國家發(fā)展改革委、財政部印發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體制改革的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2019〕1645號）規(guī)定“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，逐步建立健全城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護”、“支持有條件的地方政府將城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施項目整體打包，實行一體化開發(fā)建設(shè)管護。”城市基礎(chǔ)設(shè)施項目可融入農(nóng)村建設(shè)管護范疇，在當(dāng)下城市基建政策乏力情況下利用農(nóng)村政策紅利不失為一種策略。而開發(fā)建設(shè)管護一體化實施的政策也為社會資本方在農(nóng)村領(lǐng)域開展投建一體化打開了新局面。結(jié)合來看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營類項目可以打包成為“城市基建投資、建設(shè)、管護+農(nóng)村基建投資、建設(shè)、管護”模式。
